南方都市报讯  在国家信访法尚未出炉之时，今年广东将率先制定本省的信访条例。与此前由政府部门起草法规文本不同的是，为了提高该条例立法质量，广东省人大常委会把《广东省信访条例（草案）》的起草委托中大、暨大、广外的立法基地分别独立起草建议稿经PK论证后提交审议。这在广东立法史上是第一次。　　粤立法史上首次试验三所大学分别起草　　昨日，广东省人大常委会举行委托高校起草法规签约暨新闻通气会。会议称，省人大常委会主任会议决定，对今年的常委会年度立法计划进行调整，将《广东省信访条例（草案）》和《广东省企业集体合同条例（修订草案）》补充列入今年的常委会立法工作计划。这两个条例“加塞”入立法计划与广东省人大常委会今年年初的立法大调研有关系，省人大法制委员会主任委员金正佳称，通过大调研他们了解到社会普遍关注的、比较突出的问题主要是信访和企业集体协商制度等方面的问题，因此调整了立法计划。　　为了提高立法质量，《广东省信访条例（草案）》将委托中山大学、暨南大学、广东外语外贸大学三个立法咨询服务基地分别独立起草，昨日省人大常委会与三家学校签订了协议。　　“将法规草案同时委托给三所大学，分别起草草案的建议稿，这种做法在广东省人大常委会的立法史上是第一次。”金正佳表示，与政府部门起草多从实际需求出发不同的是，高校角度不同，视野更宽阔，从社会角度考虑更多，希望多角度思考问题提高立法质量。三所高校将在今年10月提交信访条例的建议稿，省人大常委会法工委随后组织论证和调研完成起草，于11月底提交省人大常委会一审过堂。　　今年以来进京上访所占幅度上升较大　　现实中确实存在着信访立法的迫切性。广东省人大常委会副主任肖志恒在新闻发布会上称，今年以来，广东省进京上访所占幅度上升较大，而到市县上访有所下降，同时涉访涉诉问题依然比较多，不依法涉诉解决问题和不依法上访的问题同时存在。“如何依法维护好人民群众的合法权益，特别是上访群众的申诉权益，如何依法维护上访行为，成为当前一个突出的社会问题。”　　肖志恒认为，信访条例立法核心是要把信访工作纳入法制化轨道，关键是完善两个渠道和平台，即完善常规的信访渠道和平台以及完善法律申诉的渠道和平台，把涉法涉诉上访从常规上访中分离出来，引导上访群众通过法律诉讼渠道解决问题。　　实际上，现行的信访条例是国务院2005年颁布实施的，只是行政法规，还没有从国家立法层面上颁布过正式的信访法律。广东省信访局局长林耀明透露，今年国家信访局准备建议全国人大将信访法立法工作纳入立法计划。　　广东省信访局局长林耀明：　　信访立法要打破人治框架　　信访条例的立法，其中一个很重要的问题就是要立法来维护信访当事人的合法权益，这是我们立法的一个基本原则。我们的信访不是要堵塞信访当事人的申诉，而是要顺畅他们的申诉渠道，有序地维护他们的合法权益；同时也要建立正常的信访工作秩序，做到信访当事人能够有序地信访、合法地维权。　　———广东省人大法制委员会主任委员金正佳　　“现实中信访干扰法治的情况还是不同程度存在的，要把信访真正纳入法治化的轨道，信访立法就要打破人治框架。”昨日在新闻发布会上，广东省委副秘书长、省信访局局长林耀明剖析信访工作难点以及信访条例在执行过程中存在问题时建议：通过信访立法使信访制度功能实现理性回归，回归到信访制度设计的原有方向。　　信访干扰法治时有存在　　2007年广东省政府颁布了《广东省实施〈信访条例〉办法》，不过林耀明称，目前来看该办法存在着一些不适应当前经济社会发展，特别是法治建设的需要。　　“加强信访立法是进一步规范信访工作行为和信访人行为的需要。信访，现在的概念里面，包含了一些人治成分。事实上，在信访中通过人治的方式来干扰法治的情况是存在的，比如说领导批示具体的案件怎么去处理，把一些本不应该这样处理的问题为了减少到上一级的越级上访，就通过别的方式改过来，随意性有时候比较大。”林耀明表示，要把信访真正纳入法治化的轨道，信访立法就要打破人治框架，旗帜鲜明地保护信访人的权利和自由，使之贯彻到每个条文里面去。　　涉法涉诉上访多　　“信访制度本应有三大功能，第一是政治参与，第二是行政监督，第三是权力救济。”林耀明认为，实践中，权力救济功能太过突出，行政监督功能体现得不足，政治参与功能更是微乎其微。　　“如果一个法律规定下来，行政部门通过行政行为的方式来发挥更大的作用，可能在某种程度上会削弱到法律的权力，信访目前正面临着这种困境。”林耀明认为，各种各样的问题都通过信访去寻求得到权力救济，这也是现在越来越多的涉法涉诉问题涌向信访领域的重要原因。对于上访群众来说，寻求的是公正。林耀明认为，广东省信访条例在立法时要解决好程序公正和实体公正的问题。要通过程序公正解决好给领导干部留下任意性空间问题、公平透明问题，消除信访人从地方到中央、从中央到地方的无限循环怪象。　　确立信访终结制度　　林耀明还别提到信访终结机制的问题，尽管国家信访条例里面规定了三级终结，但现实中没有严格执行。法院审判终结的事件，群众经常会继续上访。“地方为了息事宁人而简单地以人民内部矛盾用人民币解决，在摆平就是水平、搞定就是本事思想指导下，就比较少去讲法治、依法解决了，解决了一些不应该解决的问题，导致群众里面出现更高的要求。”他建议在立法中明确信访终结制度，对已经走完三级终结程序的信访事项，要坚决实行不受理、不交办、不通报，不再重启信访程序，“合理制约公民的信访权，避免无理滥用”。（记者 薛冰妮 刁凡超 刘淑怡 任宣 黎进）相关资料(来自北大法宝)