2011年3月16日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（下简称《纲要》）发布， 《纲要》第二篇阐述了“十二五”期间我国农业发展的战略目标和主要政策手段，为了实现强农惠农的目的，《纲要》重点提出以农田水利设施建设为中心的农村基础设施投资举措，并提出建立健全基础设施的运营和管护机制的思路。笔者认为，这一战略举措真正体现了规划“强农惠农”的宗旨，对于提高我国农业现代化水平和农民生活水平，将农村建设成为农民幸福生活的美好家园，具有重大而深远的意义。

    近几年来，我国自然灾害频发。2009年，我国农作物受灾面积47214千公顷，占全年农作物总播种面积的29.76%，成灾面积21234千公顷，成灾面积占受灾面积的45%，占农作物总播种面积的13.39%。农作物受灾面积大，成灾面积高，我国农村基础设施的脆弱性和不足也暴露无遗。在众多的自然灾害中，我国农业生产最容易遭受水旱灾害的影响。1990-2009这20年间，水旱灾害年均受灾面积占全部受灾面积的比例高达77.4%，水旱灾害年均成灾面积占比约为79%。2009年，水旱灾害占全部受灾面积的78%，占全部成灾面积的77%。同期，我国农地有效灌溉面积为59261千公顷，仅占耕地总面积的48.7%。以上数据说明，以农田水利设施建设为主，加强农村基础设施建设的举措具有明确的针对性。

    农村基础设施除了以农田水利设施为主的生产型基础设施以外，还包括服务于农村居民生活的生活型基础设施，为农村未来发展奠定基础的享受型、发展型基础设施，广义的农村基础设施还包括农村教育、文化、娱乐、社会保障等公共服务型基础设施。《纲要》提出，要加强对农村清洁饮水、农村电力电网、路桥工程、清洁能源和农村综合环境整治等与农民生活密切***关的生活型基础设施的建设，改善农村居民的生活******。除此之外，《纲要》还提出了要加强农村信息等发展型基础设施的建设。

    农业生产是自然再生产和经济再生产的交织，面临自然和市场双重风险。农田水利等生产型基础设施可以提高农业生产抗击自然灾害的能力，是农业***产***收的保证。除此之外，农村基础设施还有以下作用：第一，农村基础设施通过直接性的生产活动带动农村经济发展，给农民提供就业机会，增加农民收入。第二，农村基础设施可以降低农民生产、生活成本，提高农村居民的投资回报率，便利农村居民生活。比如，农村电力电网的建设和改造就可以降低农民灌溉、排涝成本，农村邮政、信息等基础设施的建设既便利生产，又便利农民生活。第三，农村基础设施建设可以通过提升整体环境质量吸引要素聚集，从而带动农村经济发展。农村生产生活******的改善，整体环境质量的提升，可以有效促进工商业资本聚集，繁荣农村市场，***富农村居民的生活，使农村真正成为农民幸福美好生活的新家园。

    我国农村基础设施供给不足，既有深刻的制度背景，也有经济原因。家庭承包责任制实施后，农村原有基础设施投资、建设和管理的组织基础弱化，1994年的财政体制改革和随后逐渐推进的农村税费改革，又进一步削弱了基层政府在基础设施建设、管理方面的组织和动员能力，这是农村基础设施供给不足的制度原因。农村基础设施的公共物品属性，农村地处偏远，基础设施建设困难、建设成本高、投资回报期长、投资回报率低，使得农村基础设施建设很难吸引民间资本进入，这是农村基础设施供给不足的经济因素。以上因素的综合作用导致我国农村基础设施存量少、新增投资不足，已有设施由于长期“有人用、无人管”，毁损严重。因此，《纲要》真正找到了制约我国农业生产的瓶颈和改变这一现状的着力点，如果这一举措得以实现，可以真正达到“强农惠农”的目标。

    此外，《纲要》中的一句话“全面加强农田水利建设，完善建设和管护机制”应特别值得注意。在基础设施建设方面，存在“热建设、重建设、轻管理和维护”的现象，农村基础设施无论投资额和项目大小，都具有“运行期限长”的特征，如果不重视对基础设施的管理和维护，会导致好不容易投资兴建的基础设施达不到理想的效果，造成损失和浪费。因此，《纲要》提出的完善基础设施的建设和管护机制，更是指出了我国农村基础设施领域存在的普遍问题。

    那么，作为农业生产大省的河南，如何在《纲要》的指引下，规划我省农业和农村发展的战略蓝图呢？

    众所周知，河南是粮食大省，人口大省。实际上，河南也是农业生产资源和******较为薄弱的省份。2009年，河南人口占全国比重为7.11%，河南乡村人口占全国乡村人口的比重为8.29%，耕地面积仅占全国的6.51%，低于其人口和乡村人口占全国的比例，人均耕地面积只有1.66亩，仅***当于全国平均水平的73.45%。而河南却是国人眼中的粮食生产大省。其实，除粮食外，河南也是我国主要农产品的生产大省。2009年，河南生产了全国8.11%的棉花、16.9%的油料，其中河南花生产量占全国的28.5%，油菜产量占全国的6.81%，芝麻产量占全国的比重更是高达42.08%。此外，河南还生产了全国60.57%的黄红麻，9.7%的烟叶，10.92%的水果等。所以，河南不仅是全国粮食生产核心区，为全国的粮食安全做出了重大贡献，在其他主要农产品的生产上，河南也做出了非常重大的贡献。

    河南省历来重视对农村基础设施的投资。2009年，河南用在农田水利事务的投资占一般财政支出的12.4%，高出全国平均水平3.59个百分点。可粮食大省、农业大省也往往是财政穷省，对耕地和农业资源的保护必将影响河南的工业化和城市化进程。2009年，河南一般预算收入仅占全国的3.45%，一般预算支出占全国的4.76%，其中农林水利事务的支出占全国的5.65%。以上数据对比可以得出一个结论：河南虽然将较多的财政支出用于支持农业生产，其比重也只能占全国很少的比例（5.65%）。那么，“十二五”期间，在农村基础设施建设领域，河南省应该如何做呢？

    首先，以农田水利设施为中心，继续增加对农村基础设施领域的投资。2009年，我省农田有效灌溉面积5033.03千公顷，占我省耕地总面积的***.88%，远远高于全国48.7%的平均水平。但是，我省农业生产******仍较薄弱：2009年，我省旱涝保收面积为4051千公顷，占耕地总面积的56.25%。此外，在水利设施建设方面，我省仍存在下列问题：水资源短缺，农业灌溉用水利用率不高，水利工程体系建设尚不完善、抗御水旱灾害能力较低；现有农田水利基础设施毁损老化；民生水利设施建设滞后，农村饮水不安全人口较多；流域生态较为脆弱，水土流失尚未得到有效控制等。水利设施建设滞后仍是影响我省农业稳定发展的最大硬伤。《纲要》提出的以水利设施为中心的农村基础设施建设方针也符合我省实际。

    其次，优化投资结构，重视基础设施建设过程中的质量管理，建立健全农村基础设施的运营和管护机制，提高我省农村基础设施的投资效率。农村基础设施投资效率的提高需要做好以下几个方面的工作：①按照“因地制宜，轻重缓急”的原则选择农村基础设施项目，将有限的资金用于农民生产生活需求最为迫切、最短缺的基础设施项目之上。②优化农村基础设施投资的地区结构，更加重视落后和生态******脆弱地区的农村基础设施投资。***关的研究表明，这类地区的基础设施投资可以更好地改善当地居民的整体福利水平，单位投资的经济和社会效益均较高。③重视农村基础设施建设过程中的质量管理。2010年底至2011年初，我国遭遇重大旱灾，很多地方“临渴掘井”，“大干快上”了一批农村农田水利项目，这种“应急式”式的农村基础设施建设方式有一定的必要性，却不能作为***板和示范。笔者认为，以后，类似的农村基础设施建设方式越少越好。农村基础设施建设是一项综合工程，需要审慎决策、充分论证、科学规划、计划实施、质量控制和后续事务的安排等诸多程序，不能一蹴而就。④建立健全不同类型农村基础设施运营和管护机制。在农村基础设施项目设计之初，应根据不同农村基础设施的类型和特征，按照“全生命周期”理念，有针对性地设计基础设施的运营和管护方案，预留管护资金，明确管护主体和管护责任，确保建设完成的农村基础设施最大可能的发挥其作用。

    第三，对粮食生产核心区和非核心区主要产粮大县的农村基础设施投资，尽可能的争取中央政府的资金。前文指出，河南对我国粮食和主要农产品生产作出了重大贡献，毫无疑问，土地用于农业（尤其是粮食）生产，与用于工业和商业，存在巨大的经济势差，土地、水及其他要素过多地集中于农业（粮食）生产，必将影响我省经济总量和财政收入的增长速度。与工业生产的“加工（Processing）”和“制造（Manufacturing）”不同，农业生产是一个“生长（Growing）”的产业，受自然和生物学规律的制约，其发展也必将是缓慢的。由于国家对农业的支持政策，农业和许多涉农产业，有的是免税的，或者是享受保护性的税率，所以才有“农业大县、财政穷县”、“农业大省、财政穷省”的说法。因此，《纲要》也明确提出，“加大粮食主产区投入和利益补偿”。作为全国粮食生产核心区和主要农产品的主产区之一，河南要充分利用这一规定，因为，粮食安全是事关国家全局的大事，将粮食生产核心区和非主产区产粮大县建设成为高产稳产商品粮生产基地，既有利于国家粮食生产核心区和非核心区产粮大县的建设，也能为国家未来粮食安全，打下更为坚实的基础。