党中央国务院提出建设社会主义新农村建设的战略方针以来，社会各界针对新农村的建设问题展开了全面的思索与探讨。针对我国广大农村基础设施不健全不完善的基本现实情况，如何推进农村的基础设施建设，从而促进农村经济的发展，是亟待解决的重大课题。当然，建设社会主义新农村建设离不开各级政府的推动和引导，那么在当前的形势下，政府采取怎***的措施来带动农村公共设施的完善和发展，从而推动新农村的建设？带着这些问题，我们走访了财政部财政科学研究所所长贾康。

　　记者：贾所长，中央提出社会主义新农村建设以来，社会各界普遍关注，那么在当前我国农村的现实情况下，您认为新农村建设需要在哪些方面着手？而财政部门在推进社会主义新农村建设中又该处于怎***的地位？

　　贾所长：党的十六届四中全会审时度势地提出“两个趋势”的重要论断，指出“在工业化初期，农业支持工业，是一个普遍的趋向；在工业化达到***当程度，工业反哺农业，城市支持农村，也是一个普遍趋势。”党的十六届五中全会又进而提出了建设社会主义新农村的重要方针。关于社会主义新农村的要点，有“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的20字表述。我们可以看出，建设社会主义新农村首先是要发展生产，而生产发展要以提高农业综合生产能力为建设重点，这是建设社会主义新农村的物质基础。 但要提高农业的综合生产能力，也包括优化生活******、改进文明与村容等，都必须有良好的公共基础设施作为保证。

　　近几年，国家已采取“多予、少取、放活”的方针，出台了“两减免、三补贴” 等一系列惠农政策，并停征农业税，使农民负担减轻，收入提高，但是，由于长期“二元经济”格局下农村公共基础设施的低起点，加之长期实行的城乡不同的财政政策，公***品与服务在城市和在农村的差距，仍然十分鲜明，可以说新农村建设要求，也凸显了农村公***品供给的不足。 实事求是地说，新农村建设有可能加快改变这种现状的步伐，但公共财政阳光普照广大农村区域的进程，仍然只能是逐步的。 多年的实践和基本的国情，改善和增加农村基础设施和公用事业，光靠农民自己的力量不行，但光靠政府的资金，面对中国如此广阔的农村区域和欠发达地区，也是力所不及的，难以适应形势发展的要求。在市场经济发展的背景之下，我国已经越来越有可能、也越来越有必要发掘市场微  观主体的潜力、通过公私合作伙伴关系  （PPP）管理模式来为农村提供基础设施，以求更好地满足在新农村建设中日益增长的公共基础设施需求。

　　记者：刚才您提到了基础设施建设在促进农村经济社会发展中的重要性，并提出了农村基础设施建设的一个新的管理模式，您能否谈谈当前我国农村基础设施建设中存在的问题和弊端？

　　贾所长：这首先要从农村基础设施的基本内容和特殊经济属性谈起。一个是农村基础设施的基本内容：

　　1. 乡村交通，即农村村庄内的道路规划、建设以及村与村之间的道路建设。有资料显示：目前全国还有近5万个村不能通公路；在农村调查中，也可以见到，依然有许多村内没有像***的道路可走，雨雪后泥泞满地，干旱天尘土飞扬。农村随处可见“要想富，先修路”标语。说明农民已经意识到交通道路的重要性，当然这还主要是指与外部路网接通的道路是发展生产、提高收入的前提******之一，但也逻辑地关联着村内道路是必然的配套因素和乡村生活状况改善的标志之一。

　　2. 农村通讯，即农村区域固定电话、移动通讯和网络通信的基本建设。由于农村不像城市那***有着高密度的居住人群，加上农民经济水平较低，能够用得起固定电话、移动通讯、网络的人较少，导致通讯设备的安装使用成本高，和电信、移动通讯公司为农村提供服务的积极性低。

　　3. 农村自来水设施，自来水设施是指提供净化处理后的生活用水的管网络。目前在我国农村区域缺水的地区，往往连用上井水、河水都是最大的奢望。

　　4. 农田水利设施。在农村实行联产承包责任制二十余年之后，原来一些大型的、传统的农田水利设施老化或被破坏了，新型的农田水利设施亟待建设起来。虽然国家一直鼓励支持农民采用新型灌溉技术和方法，但是由于成本较高，所以一直没有得到普及。

　　5. 农村电力供应。我国农村电力供应近年有所改善，但是还存在一些问题：一是电力供应上的保障不足，特别是在急需时，如在播种、收割、抗旱等时间。二是农村用电的价格仍显偏高。

　　6. 农村基础教育设施。农村的基础教育可以分为两个方面：一是九年义务教  育；二是对农民的科普教育。在农村普及义务教育所需的基础设施配套事项包括校舍、远程教育网络等建设等。至于对农民的科普教育，在我国农村更显薄弱，***关产设施在欠发达地区往往是空白，或者难以维持。

　　7. 农村医疗卫生基础设施。农村医疗历史上曾由政府统***排，各乡设卫生院， 要求各个行政村都有卫生所。但是，近年农民看病难、看不起病，因病致贫、因病返贫的问题比较突出。在构建新型农村合作医疗制度的过程中，亟需加强农村医疗卫生基础设施建设。

　　8. 农村文化、娱乐设施。农村的文化、娱乐设施包括图书馆、***院、体育活动场所等。目前我国农村普遍存在文化、娱乐设施不足的现象，而这又产生了与一些农村封建迷信活动、***、私彩盛行的关系。农村文化娱乐文物建设，不仅仅是为农民提供社区娱乐场所，同是也是为他们提供学习、交流和提高素质的一种平台。

　　另一个就是农村基础设施的特殊经济属性：

　　1. 某些具有自然垄断性质。农村基础设施和城市基础设施一***，许多具有自然垄断性。正是由于这种自然垄断性，私人进行农村基础设施投资和经营时，有必要受到政府的合理管制。

　　2. 具有准公***品性质。无论是城市基础设施或农村基础设施，大多都属于准公***品而不是纯公***品，有的具有非排他性，有的具有非竞争性。但其中有一些较接近于纯公***品，另一些较接近私人产品。如村内道路就可能是一定意义上的纯公***品，很难想像对其收旨，而农村文化娱乐设施比较接近私人产品，一般可以向前来娱乐的人收取合理的费用，

　　3. 受益范围的区域性、有限生和使用上的***对低效性。通常基础设施随着使用者的增加，其边际在本会不断降低。由于大多数农村社区具有明显的区域性、边缘性和分散性，基础设施使用者明显少于城市，使得农村基础设施产品睛对城市基础设施产品而言受益范围较有限，使用效率也较低。

　　4. 较弱的可经营性，私人参与意愿不高。农村基础设施和公用事业的可经营性较弱表现为其运营不能产生足够的现金流量，导致投资者不能从项目的经营中收回投资，特别是在经济欠发达的地区，如想通过建成后向消费者收费的方式收回投资， 困难很大。因此，一般情况下私人参与农村基础设施建设的意愿不高。

　　以往管理模式存在的主要问题：

　　1. 政府对农村基础设施投入不足。提供基础设施首先要解决其建设资金投入从何而来，过去农村的小型基础设施投入主要是由当地政府投入，大型的则有些能得到上级政府转移支付的支持。由于农村地方政府的财力不够雄厚，很难拿出足够的资金用于农村基础设施建设。即使是一些较为发达的地区，地方政府往往重视城市基础设施的建设，追求城市化，而鲜有把农村基础设施建设放在首位的。现阶段的上级转移支付，还远不可能全面解决其供给问题。

　　2. 体制不顺、基层财政困难。体制不顺、机制不活是造成农村基础设施建设不足的另一个重要原因。从财政体制框架看，农村基础设施建设事故（职责）主要落在低端层级（县乡），而由于分税分级财政体制在1994年财税配套改革反迟迟未能在省以下，特别是在县乡基层实质性地贯彻到位，过渡体制的负面因素积累而造成县乡财政普通困难，更无力加强农村基础设施。

　　3. 对多元投融资激励不足。农村区域基础设施的多元投融次，通常要难于城镇区域，客观上需要更有力度的政策优惠来激励，以提高非公共部门的市场主体介入的意愿，而我国过去这种政策激励也是不足的。

　　4. 管理效率低。由于农村基础设施的建设者与受益者联系不紧，易造成只有建设、使用却无人管理的现象。例如政府在农村建设的小型水利基础设施，由于国家、集体、受益农户三者的职责和义务没有明确界定，导致建设、管理、使用三个环节脱节，往往疏于管理，经常出现“国家管理不到、集体管理不好、农户管理不了”的尴尬局面。

    记者：那么，请您简单介绍一下公私合作伙伴关系（PPP）管理模式，您认为在我国农村基础设施建设中采取这***的管理模式，与传统的管理方式***比具有哪些优势？ 

　　　贾所长：PPP是英语 Public-Private Partnership 的缩写，通常翻译为公私部门的伙伴关系或“公私合作伙伴关系”。是目前国际上愈益为人们所看重的为基础设施和公用事业进行融资与管理的一类模式。

    在农村基础设施建设及经营管理中，积极探索和采用公私合作伙伴关系（PPP）管理模式。其主要原因有如下两点：一是加强农村基础设施建设，需要政府投入之外的多渠道融资，市场经济环境也提供了这方面的潜力和可能性。二是PPP有利于避免以往政府投入模式的重建设轻管理的现象，并提高农村基础设施经营管理的效率。 因此，PPP模式有可能在将来成为农村基础设施建设中的一种重要的经营管理模式。

　　实行ppp的必要性及其优势主要表现在以下几个方面：

　　1. 随市场经济发展，开展多渠道融资， 为农村基础设施建议提供一部分资金，弥补财政投不足，既有必要也有可能。目前我国农村基础设施建设的水平远远不能满足广大农民生产生活的需要，距离建设社会主义新农村的目标有很大的差距，如果仅仅依靠财政投资，不能适应形势发展，也不符合市场经济的环境特点。运用多渠道的融资方式来为农村基础设施建设筹集财力，在经济较发达的沿海地区和中部某些地区，已首先具备了可能性；即使在欠发达的西部，也不应排除结合土特产基地、旅游资源项目开发等活动，在“招商引资” 中，运用适当方式吸引民间资金介入***关基础设施投融资。PPP管理模式，能够为农村基础设施建设提供多渠道的融资模式：一方面可以利用民营企业的自有资本；另一方面也可以通过民营企业向***贷款等方面融到更多的资金，这***有利于加快我国社会主义新农村建设的进程。

　　2. PPP模式有利于提高农村基础设施的经营管理效率。过去我国农村基础设施十分缺乏的同时，对已经建设的基础设施又往往没有能够很好地加以利用和保护。农村基础设施和城市基础设施***比，重建设轻管理的现象更为严重。常出现有人建设、有人使用，却没有人管理的情况。例如建设出来的乡村道路，往往只有使用没有维护、时间不长便被破坏了。农村基础设施和公用事业的经营管理效率低下是一个普遍现象，主要是由于责权不明晰所导致的结果。如果以PPP模式建设并管理农村基础设施和公用事业，其管理效率则有望得到大幅度的提高。

　　记者：如果在农村基础设施建设中采取PPP的管理模式，我们应当注意哪些方面？ 或者说，我们需要采取怎***的措施才能使这种模式得到很好的运用？

　　贾所长：我们先了解一下基础设施的PPP模式。根据美国民营化专家萨瓦斯的研究，可以根据基础设施的不同形态，采用不同的PPP管理模式。政府与民间资金合作的主要途径可分三个方面：一是已有基础设施。政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作，由政府向民营企业发放特许经营权证，让民营企业进行经营和管理。民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。二是扩建和改造现有基础设施。这方面政府可以通过租赁－建设－经营、购买－建设－经营、外围建设等形式与民营企业合作。政府向民营企业发放特许经营权证，由民营企业对原有的基础设施进行升级改造，并对升级改造后的基础设施经营管理。经营者在特许权下向使用者收费， 并向政府交纳一定的特许费。三是新建基础设施。对于新建的基础设施，政府可以采用建设－转让－经营、建设－经营－转让、建设－拥有－经营等形式与民营企业合作。建设－转让－经营是指由民营企业对基础设施进行建设，建设完成后转交给政府部门，然后再由民营部门进行经营管理。建设－经营－转让是指由民营企业对基础设施进行建设，建成后由民营企业进行经营管理，按照特许经营的合约时间，经营到期后转交给政府。建设－拥有－经营是指由民营企业建设基础设施，建设完成后，民营企业获得基础设施的所有权，同时获得基础设施的“永久性”经营权。

　　其次，再看看在农村基础设施建设中使用PPP管理模式所要解决的关键问题。农村基础设施有一些方面不同于城市基础设施，特别是可营利性较低，因此在农村基础设施建设中，要想成功使用PPP管理模式，必须更加注意以下几个问题：

　　一是要选择合适的项目。首先要选择盈利能力较强、具有较好现金流量的项  目，如果项目本身的盈利能力较弱，则应该注意构造较好的盈利模式。一些基础设施项目有较强的社会性，即具有较高的间接经济效益，而直接的经济效益较弱，因此，构造盈利模式时可合理加入垄断性。如水***项目的供水、电***项目的供电，都是政府的垄断项目，产品的定价和出售都可同有关部门签订合同而得到一定保证。垄断性有利于保证项目有足够把握达到财务目标。

　　二是要有灵活的政策和有力度的激励措施。根据项目的特点，政府应该为经营者提供***应的优惠激励措施。例如，最低经营收入保证、授予经营现有收费设施的专营权、商业自由空间、无第二设施担保等等。

　　三是技术上要有创新。在新农村的基础设施建设中，强调使用新的技术是非常关键的。例如现代的水利灌溉技术在我国农村水利基础设施中的作用、农村能源的有效利用等。公私合作的一个重要目的就是利用民营企业的管理效率和新技术。

　　四是要重视财务经济分析。政府如何对项目公司作出承诺和担保，如何商定项目设施的收费标准及收费标准的调整幅度， 如何合理形成具体的PPP***作方案（合同和专营管理办法）？这些都需要财务经济分析作为依据。由于目标的差异，不言而喻，民营申办方在获取最大利润目标的驱动下倾向于把风险推给政府方，而政府部门如何判别其合理性与可接受性，其基础正是项目的财务经济分析。

　　五是制定有效的专营管理办法。专营管理办法的主要内容一般应该包括以下几方面：首先是要界定项目的边界；其次是明确项目公司的职责；第三是明确政府的权力范围；第四是政府对项目公司的承诺。

    最后，提出如下几点建议：

　　一是应积极宣传和探索在我国新农村基础设施建设中运用PPP模式。建议首先鼓励沿海发达地区和城镇周边地带的试点。

　　二是今后欠发达地区得到中央对于农村较大型基础设施的专项资金支持时，也应积极配套和延伸可能的PPP项目。

　　三是积极构建民间资金进入农村基础设施建设的激励机制，以必要、合理的政策手段，鼓励更多的民营企业财力和信贷资金，参与到新农村基础设施建设中来。

　　四是积极为民间资金进入农村基础设施出台***关的法规和形成政策保障。在实践探索、总结经验的基础上，逐步地、由粗到细地形成明确规定，哪些基础设施可以由民营企业实行哪类经营管理，哪些基础设施可以由民营企业阶段性拥有，等等。

　　五是各地新农村建设中，应高度重视引导农民自愿出资出劳的方式开展小型基础设施建设，或自愿与公共资金“拼盘”从事本地基础设施建设。有******的地方可采取以奖代补、项目补助等方式给予支  持，并由政府方面实施必要的建设与运营监督。