最近，笔者围绕常德农村公路、电网、小水电等基础设施情况进行了实地调研。调研表明，近年来，各级不断加大对农村基础设施的投入，提高了农村基础设施对农业生产的承载能力，改善了农村群众生产生活条件。但由于农村基础设施底子薄、建设面广、资金需求大，建设任务还十分艰巨。进一步加强和改善农村基础设施条件，是统筹城乡发展的客观需要，也是建设社会主义新农村的必然要求。

　　一、加强农村基础设施建设是建设社会主义新农村的必然要求

　　1、加强农村基础设施建设，是提高农业生产水平的基本保障。基础设施与农村生产相互作用，相辅相成。一方面，基础设施是农村生产力。马克思主义政治经济学认为，生产力由人和生产资料构成，在生产资料中，起着最重要作用的是生产工具，它是社会生产力发展水平的最主要标志。基础设施作为农村最基本的生产资料和辅助生产工具，其发展状况直接决定农村生产力发展水平。农村基础设施完善，就能推动农业生产的发展，反之，则会阻碍农业生产的发展。另一方面，农村生产对基础设施建设有反作用。农村生产发达，乡村集体经济好的地区，基础设施也建设得较好;农业生产较为落后的地区，地方财力有限，对基础设施建设的投入不足，反过来制约了农业生产的发展。

　　2、加强农村基础设施建设，是提高农民生活水平的基本途径。过去，在城乡二元经济体制下，农业收益通过国家二次分配流向城市，提高了城市化水平和城市居民生活水平。但农村基础设施多年投入严重不足，制约了农业的发展，以至于农民增收困难，农村群众的基本国民待遇缺乏有效保障。近年来，国家先后出台政策，加强农村基础设施建设，提高了农村群众生活水平，扩大了农村消费需求。如我市实施农网改造后，全市83%的农户生活电价由原来的平均0.98元/kwh，降到现在的0.548元/kwh，100%的农户取消了每月1kwh的表损，农业生产和农副加工用电分别降低0.3元/kwh、1.2元/kwh，全市农民每年减少电费支出近亿元，平均每户减少支出83元。农民由过去的用不起电，变成大胆用电，积极添置彩电、冰箱、空调、电饭煲等家用电器，生活质量明显提高。

　　3、加强农村基础设施建设，是改善农村环境的必然要求。中国有将近70%的人口在农村，没有农村环境的改善，新农村建设也就失去了意义。近年来，国家为改善农村环境采取了一系列积极措施。如实行退耕还林、退田还湖，保护农业和农村生态环境，开展农村环境综合整治等。但是，由于农业的整体水平不高，科技含量和农民环境意识较低，特别是长期以来粗放型的农业生产，使得资源短缺、生态破坏和环境污染问题日益明显，成为制约农村和农业可持续发展的重要因素。要实现农业可持续发展，就必须在保持农业生产率稳定增长的同时，合理和永续利用土地、水、生物等自然资源，保护和改善农业生态环境，统筹协调基础设施建设与山水林田综合治理的关系、建设规模与建设能力的关系、当前任务与长远发展的关系等。只有把农村基础设施建设和农村环境的改善结合起来，科学统筹，协调推进，才能保护好农村环境，实现农村可持续发展的战略目标。

　　二、农村基础设施建设存在的问题

　　1、投资总量不足。过去农村基础设施投资结构偏重大江大河治理，直接用于改善农村群众生产生活条件的基础设施的投资比例偏小。一方面，上级投资不足。如农村电网改造，目前全省30%的村、42%的农户未进行网改，常德市国家电网尽管入户改造率达到84.2%，但仍有518个村未进行网改，而且大多是面积大、地形复杂、经济条件差的村，资金投入大、建设任务重。全市国家电网范围农村配网要全部改造到位，还需要投资4.5亿元。另一方面，地方财政配套能力弱。目前农村基础设施建设项目一般采取中央和地方财政共同投入的机制，由于省、市、县级财力有限，配套能力不强，往往导致项目地方自筹部分无法按时到位，影响项目建设。以即将实施的通村公路建设为例，平原微丘区按3.5米宽，20万元/公里的造价测算，若国家每公里补贴10万元，地方就需配套10万元，一个县每年建设100公里，就需配套资金1000万元，而且连续配套五年。在目前不少县财政连工资发放都十分紧张的情况下，筹资难度可想而知。常德市“十一五”期间按完成1万公里通村公路测算，各级需配套资金10亿元，大大超出了地方财政承受能力。由于建设资金不足，一些地方的农网改造、农村公路项目不能及时启动，更加拉大了发展差距，导致区域发展不协调，有的甚至引发群众集体上访、拒交电费等一系列新的矛盾和问题，影响农村社会稳定。

　　2、***较低，布局不尽合理。一是***较低。以常德市农村公路为例，等外路多、路面质量差的情况普遍存在。目前，常德市农村公路中一级、二级、三级公路 371公里，仅占6 %，四级公路1777公里，占27%;等外路4385公里，占67%。全市农村公路简易铺装路面和未铺装路面5648公里，占87 %。由于农村公路***低，大量非机动车交通转移到已建成砼路面的农村公路上，加剧了农村公路运输能力紧张的局面，使行车速度大大降低。常德市农村二级、三级、四级公路、等外路平均车速分别为50公里/小时、40公里/小时、30公里/小时、20公里/小时，比国家标准分别低三分之一。再如农网改造受投资计划的限制，已改造村改造标准较低，大部分73系列的高耗能配电变压器和10kV主干线路没有改造，村网改造利旧多，配电变压器补点偏少，低压主干线径小，供电半径长。导致农电设备故障率高，抵御自然灾害的能力差。二是布局不尽合理。以道路为例，常德市农村公路基本上是按行政隶属关系形成的树状布局，乡镇与乡镇、村与村之间横向通道不足，迂回线路多、断头路多、等外路多。从路况看，国省道主干线区域、经济相对发达区域的农村公路路面质量较好，而石门和桃源山丘区、西洞庭湖区等路面质量较差。

　　3、软件与硬件建设不协调，体制性矛盾突出。当前，农村基础设施管理体制不适应农村基础设施的快速发展，导致农村基础设施建成后管理维护困难，不利于后续建设的顺利推进。一是农村公路管理体制改革滞后于农村公路建设。随着农村公路建设步伐的加快，养护与管理问题日益突出，已成为影响农村公路持续健康发展的重要因素，主要表现在养护资金匮乏、管理主体不明确、养护手段落后、管理体系不完善、养护技术水平低下等。特别是在当前大规模开展农村公路建设的情况下，如果不加快养护管理体制改革，大批新建农村公路将得不到及时养护，道路毁损加快，使用年限缩短。二是部分农村基础设施产权关系不明,管理维护困难。以农村电力设施为例，按照国务院国发[1999]2号文件精神，农村电网建设改造竣工后，农村集体电力资产采取“自愿上交、无偿划拨”的方式，移交县电力局统一管理。但现阶段，由于我省尚未出台具体移交办法，部分乡镇村组也不愿移交产权，形成了农村电力资产管理权限不清、产权归属不明的局面，由此导致农电安全事故责任纠纷多，各级电力部门农电官司不断，电力部门往往是“赢了官司赔了钱”。同时也给农电设施管理带来了困难。

　　4、农村基础设施建设债务包袱重，遗留问题多，缺乏统筹协调解决。当前，各级对农村基础设施建设配套改革的遗留问题重视不够，统筹协调处理不够，导致一些遗留问题久拖不决，影响了农村基础设施建设的推进。如农网改造后，原乡镇电管站遗留问题多，处理难度大。一是原乡镇电管站负债多、处理难。由于原乡镇供电站体制不顺，管理混乱，普遍亏损。据统计，全市国家电网供电区原乡镇电管站亏损额(含坏帐及经营亏损)高达4080万元。二是原乡镇电管员分流问题多、经济补偿难。为了搞好原乡镇电管员分流，市政府办公室制定下发了《关于常德市乡镇电管站体制改革实施意见》(常政办发[1999]50号)，对原乡镇电管员经济补偿、养老保险、工龄计算等问题均作了明确规定。但在实际操作中，涉及乡镇电管员的切身利益，政策难以执行到位，以致不少县电力局农电员招工解聘工作尚未全面完成。另外，全市2500多名原乡镇电管员“买断”、“保险”等需要资金达1900余万元，没有来源。三是农电赢利空间小，供电所生存难。农电实施“五统一、四到户、三公开”后，用电客户数由过去的十几万户增加到上百万户，而从事农电工作的人员需精简为过去的一半，工作难度大。实施同价后，农电不仅没有赢利，而且全市每年的农电缺口资金近3000万元，农村供电所面临严重的生存危机。

　　5、政策支持不够，农村经营性基础设施的发展存在诸多制约。农村经营性基础设施，需要兼顾本身作为公共产品的服务功能，赢利能力有限，受到的制约较多。以农村小水电为例，一是高成本制约。我市小水电一般以小流域为覆盖范围，能源市场相对狭小，小规模造成较高的工程设备投资成本，低产量造成较高的生产成本，以至商业化运作较为困难。特别是当前技术经济性较好的小水电项目已经基本开发完毕，剩余的大多是投资成本和生产成本较高的项目，这为加快农村小水电的发展带来了制约。另外，我市小水电大部分是径流式电站，缺乏调节能力，在丰水期往往系统电力有余，大量弃水，而枯水期电网缺电需要高价外购。这也是提高小水电成本的重要原因之一。二是公益性制约。我市部分小水电依附于水利工程而建，除了发电，还兼有防洪、灌溉、供水等综合功能。为了防御洪水灾害，小水电要提前泄洪腾空库容。为了确保工农业和城镇用水，小水电经常反季节提高水位，错过发电机会，或是长期在低水头运行，机组出力下降，经济效益随之降低，梯级开发的电站这方面的损失则更大。这就需要有关部门在政策上给予支持，降低水电运营成本，保证小水电的基本效益。三是不公平竞争制约。我市除桃源、鼎城的部分水电站上地方网外，其余大部分都是上国网，无论是上地方网，还是上国网，都是按照新电新价，老电老价并结合丰、枯期综合考虑后执行的协议电价。由于电价机制不顺，电价的确定缺少电价听证等规范化的政策法规制约，容易导致民营小水电与电网公司小水电之间的不公平竞争。不利于通过市场配置资源，影响了民营小水电企业的生存和发展。

　　三、对策与建议

　　1、深化农村基础设施投资体制改革，建立以项目区分为基础的投资体制。农村基础设施既有市场能够有效调节的部分，也有市场调节失效或低效的部分，应根据项目属性，分类指导。要将农村基础设施项目区分为经营性、准经营性和非经营性，根据项目的属性确定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属，明确政府在农村公共产品生产和服务提供中的定位，鼓励、支持和引导全社会的力量参与农村公用与公益设施的建设和经营，实现农村公共产品建设主体的多元化、资金来源的多渠道化和投资经营方式的多样化。一是对于收费道桥、小水电、管道燃气、农村客运线路等经营性项目，坚持“谁投资，谁收益”的原则，采用“拍卖、招投标、BOT、TOT”等方式，引入社会投资者建设。二是对于农村供水、电网、污水处理、垃圾处理等准经营性项目，按照“特许经营、企业运作、以副补主、保本微利”的原则，由政府、社会投资者共同投资建设。政府投资输配管线或场地使用权，社会投资厂房设备。在经营目标取向上，以社会效益为主，兼顾经济效益，确保保本加微利。在一定的年限内，政府通过“财政补贴、税收减免、以地换厂”等方式，予以一定的补贴。三是对于农村公路、水利设施等非经营性项目，按照“所有权与经营权相分离”，“建设与管理相分离”的原则，由政府全额投资建设。要进一步加强政府投资项目的管理，引进项目法人制、代建制、招投标制，通过竞争择优选定项目法人，由项目法人实施建设、管理和经营，政府按委托协议履行支付义务。切实改变行政主管部门直接建设农村基础设施项目的局面。

　　2、拓宽投资渠道，增加投资总量。一是各级政府和财政部门应继续加大对农村基础设施建设的支持力度。要逐步调整财政的投资结构，加大对农村公共产品的投入，直接用于农村基础设施建设，以此来推进农村公益事业和农村社会的发展。完善财政转移支付制度，适当调整税收成分比例。根据经济发展水平特别是经济结构差异，对增值税实行地区差异政策，增加县乡预算留成比例。培育壮大县乡财政实力，逐步改变目前县乡两级财政拮据状况，使其逐步成为农村基础设施投入的主体。二是发挥农村集体经济和农民投资农村基础设施建设的积极性。按照“多予少取”的原则，切实减轻农民负担，促进农业经济发展，增加农村集体和农民的收入。在农村集体经济发展和农民收入不断增长的基础上，通过一事一议的理财程序，在农民自愿的前提下，吸收和聚集一部分资金用于改善农村交通、生活环境等公共事业的建设。三是发挥市场在资源配置中的基础作用，建立规范有序的多渠道酬资、投入机制。放宽民间投资的准入领域，改革投融资体制，在政策上鼓励、支持和引导社会资本进入农村基础设施建设的投资领域，通过调整收费、税收以及允许投资方对设施命名等方式，吸引社会投资者参与农村基础设施建设。

　　3、统筹协调农村基础设施建设。要按照科学发展观和“五个统筹”的要求，统筹协调农村基础设施建设。一是加快农村基础设施管理体制改革。要加快农村公路养护体制改革，切实扭转重建轻养甚至只建不养的局面。要明确责任主体，落实稳定的养护资金，建立机构精干、职能明确、权责一致、运转协调、监管有力的农村公路管养体制，使农村公路养护工作走向正常化和规范化，实现“有路必养”的目标。完善农村电力体制改革。完成政企分开的改革，实现一县一公司，将代管县供电企业改为有限责任公司或股份有限公司，直供直管县供电企业改为省电力公司子公司，进行配售分开试点。二是积极推进农村电网改造工程的后续建设和经营管理。对农村电网改造遗留问题进行调查摸底，针对农网完善工程、电力设施产权移交、地方网与国网合并等问题，在下一步开展农网改造完善工程时争取出台有关政策，逐步配套解决，真正形成农村电网良性发展的环境。

　　4、加强政策引导和支持，加快推进农村基础设施建设。一是加强规划引导。要以“十一五”规划和中长期发展规划为基础，加强社会主义新农村建设的规划工作，把农村基础设施建设做为整个基础设施建设的重点，增加农村基础设施规划的比重。要加快农村基础设施重大项目的储备和培育，加强项目的前期工作，做到边储备、边开发、边建设，滚动发展。二是加强政策支持。加快制定促进农村基础设施建设的优惠政策，针对农村公路建设、小水电等新能源开发等出台审批、税收、管理等方面的优惠政策，集中打击干扰农村基础设施建设的违法行为，建立公平、公正的竞争机制，营造良好的发展环境。(常德市发展改革委员会主任 周运来)