农民工市民化：破局体制的“顶层设计”

　　【摘要】在中国，农民工市民化具有牵动整个社会经济发展神经的全局意义。农民工市民化对于加快转变经济发展方式意义特别重大，其所带来的人力资本投资增加进而促进人力资本存量的扩张效应也是难以估量的。如果说城乡二元户籍制度及其依附于其上的各种城市公共福利制度是影响农民工市民化的主体性的政策体制障碍因素的话，那么，分税制体制下的中央与地方在农民工市民化的成本负担上的制度现状，则是影响农民工市民化的衍生性的政策体制障碍因素。在兼顾社会经济发展的全局立场上考虑农民工市民化制度方面的“顶层设计”，就要涉及作为母体性制度和载体性制度的户籍制度全面改革的问题；在统领中央—地方发展的最高层次上考虑农民工市民化制度方面的“顶层设计”，就要涉及作为衍生性的政策体制的农民工市民化的成本负担的重新调整问题。

　　【关键词】农民工市民化；效应；障碍；制度；“顶层设计”

　　已经完成或正在经历现代化发展的多数国家的经验表明，现代化的内容形式、手段方式、先后顺序、时间要求等可以有所不同，但政治、经济、社会、文化和入口等多元现代化，而不是某一方面的单一现代化发展是一个普遍规律。作为多元现代化的一种形式和一个载体，刘易斯式二元发展模式的突破和超越都是现代化路径图中的一个重要组成部分，而高质量的农村人口城市化则是突破和超越城乡二元发展模式的核心内容。否则，很可能陷入所谓的“现代化的陷阱”或“陷阱中的发展”而不能自拔。中国式的现代化发展逻辑在昭示人们：农民工自由进城务工经商只是人口城市化发展的初级阶段，要实现真正意义上的高质量的人口城市化目标，城市农民工向产业工人的职业转换和向城市市民的身份转换，则是更为实质性的发展路径，多元现代化的发展目标也只有在此背景下才能真正达到。当前，我们不仅要看到农民工市民化积极的社会经济和人力资本效应，还要正视阻滞农民工市民化的政策体制方面的各种障碍，从全局立场上、最高层次上对农民工市民化进行制度方面的“顶层设计”，以服务于中国式的现代化发展逻辑。

　　一、农民工市民化的社会经济效应

　　近年来，农民工市民化成为一个炙手可热的话题。不过，人们对于农民工市民化的理解和界定存在一定的分歧，解释上也常有抵牾。政府研究机构的学者认为，农民工市民化有广义与狭义之分：广义上讲，是指农民流入城市就业并长期生活，成为城市新市民和逐步融入城市的过程，与这个过程相伴随的不仅是农民职业上的转变，而且是从传统乡村文明向现代城市文明的整体转变；狭义上讲，在中国，农民工变市民的过程，还特指进城农民工获得作为城市居民的身份和平等权利，融入城市社会、成为真正意义上的市民阶层的过程。①显然，这里广义上的理解与农村人口城市化的界定基本一致，强调的是城市化的过程，关注的是乡村社会向城市社会的长期和整体转型；狭义上的理解主要讲的是作为特殊群体的农民工转化为市民的过程，强调的是特殊人群的城市化，关注的是农民工群体在市民化过程中的身份认同、利益获取、市民待遇等。而学术界的代表性观点是，农民工市民化是指离农务工经商的农民工克服各种障碍最终逐渐转变为市民的过程和现象，包括生存职业、社会身份、自身素质以及意识行为市民化四个层面的涵义；具体而言，农民工市民化包括农民工从农村退出、城市进入以及城市融合三个环节。②可见，这里的界定关注的是农民工从农村到城市、从农民到市民、从传统到现代的社会经济、文化意识逐步转型的一系列过程。

　　对于农民工市民化的把握，需要抓住这一概念的两个基本要素：农民工和市民。首先，农民工市民化讲的是一个特殊群体，即农民工的市民化，而不是农民的市民化，更不是乡村社会的城市化和现代化。即便是高度发达的社会，也不存在整体农民的市民化。美国还有300万左右的农业人口，占全国人口的1％左右；2010年，日本全国1.27亿人口中，农业就业人口为260万人。其次，农民工市民化强调的是农民工转变为市民的过程，而不是农民工仅仅在城市地区拥有一份职业、获得一份收入但在身份和心理上仍然是农民的情况。这就是说，对农民工市民化的理解是，农民工这一群体离开农村和农业、在城市社会生存和就业一段时间以后向真正的产业工人和城市市民职业和身份双重转变的过程。研究中国农民工市民化，既要有农民工转化为市民的过程考察，又要有农民工市民身份认同的现实分析。立足于中国的特殊国情，关注农民工群体脱离乡村、进入城市、融入城市的整个过程，对于全面考察中国社会的现代化进程，探询城市化进程中的城乡互动，推动城乡协调发展基础上的社会转型，具有十分重要的理论和现实意义；与此同时，关注农民工群体的城市认同、市民待遇等问题，有助于极力解决农民工市民化过程中的一系列现实问题，化解农民工城市融入中与城市原市民之间的利益纷争，其所具有的实践价值也不可估量。

　　在中国，农民工市民化具有牵动整个社会经济发展神经的全局意义。农民工市民化，不仅是实现城市化、城乡一体化以及缓解城乡差距、贫富差距的直接推手，而且对于加快转变经济发展方式意义特别重大。过去的十五年间，中国先后三次提出转变经济发展方式，前两次转变经济发展方式主要关注的是工业经济中的技术升级、结构优化和节能减排等，而当前第三次转变经济发展方式的重点是：从以工业经济为主要推动力的经济发展方式转变为以城市经济为主要推动力的经济发展方式。③从发达国家的发展历程看，城市经济的发展及其逐步成为推动国家经济社会发展的主导力量，是一条殊途同归的规律。城市经济的发展，固然是要形成体现城市特点的产业发展格局，包括解决城市居民的“吃、穿、用”和“住、行、学”等多样化、多层次、多元化的产品生产体系和服务提供体系，满足人们教育、医疗、文化、保健、体育、娱乐等方方面面的需要，但更为重要的是支撑城市经济运转和城市发展必不可少的城市人口比重的不断提高。在中国的现实国情下，农村人口向城市地区的大量流动转移特别是农民工市民化，将是“十二五”期间乃至未来相当长时间内促进中国城市经济发展，从而带动经济发展方式转变的一条基本路径。

　　从更深层次看，农民工市民化还是推动中国由“数量型”人口红利向“质量型”人口红利转变的重要力量。过去一段时期，中国人口发展的结构性特征、阶段性特点导致劳动适龄人口增长较快、在总人口中的占比提高、劳动力数量供给不断增加和人口的储蓄率不断上升等，“数量型”人口红利的释放有效地促进了中国经济社会的快速发展，但随着人口年龄结构的进一步变化特别是人口老龄化的加剧，经济发展的“数量型”人口红利已经释放殆尽，而随着少儿人口规模缩小和比重降低，国家和家庭的人力资本投资进一步上升，劳动者素质不断提高，从而创造和培育由劳动者素质提升所带来的“新人口红利”，这就是人们所讲的“质量型”人口红利。根据相关研究，1985-2007年，中国人力资本总量年均增长6.52％；1994年以后，明显加快，年均增长达到7.49％④，大大高于之前的年均增长率。这表明，近年来中国人力资本总量的增长越来越多地依靠劳动者素质的提高、人力资本投资的增加所造就的“质量型”人口红利效应。而这其中，农民工市民化所释放出来的巨大的“质量型”人口红利值得期待。在中国，人力资本投资在城乡之间存在极大的差异。相关研究表明，2007年，中国城镇居民家庭人均教育文化娱乐服务投资是农村居民的4.35倍，人均医疗保健投资是农村居民的3.33倍，人均交通通信投资是农村居民的4.13倍。⑤城乡人力资本投资的差异直接造就了城乡之间人力资本存量的巨大差异。很显然，农民工市民化所带来的人力资本投资增加，进而促进人力资本存量的扩张效应是难以估量的。

　　如果说农民工市民化的转变经济发展方式的促进效应和人力资本存量的扩张效应主要是立足于经济发展视角的话，那么农民工市民化的社会转型的带动效应则更加具有长远意义。中国传统社会向现代社会的转型，主要标志之一就是人口城市化水平的不断提高，农民工市民化成为中国城镇化水平不断提高的一个重要推手。2000年，中国城镇化率是36.2％，城镇人口约4.6亿人；2010年，城镇化率已提高至47.5％，城镇人口约6.3亿人；过去10年，中国城镇化率平均每年提高1.13个百分点，规模和速度相当惊人⑥，这其中就包括了大批农民工被统计为城市人口而助推城市化水平的攀升。比如，2007年，中国城镇化率为44.9％，在中国统计为5.9亿的城镇人口中，有1.6亿是农业户籍人口，占到了城镇人口的27％。⑦这主要包括了进城就业、居住半年以上的农业流动人口，主体当然是农民工。农民工市民化还是中国社会结构转型的重要推动力量。农业社会的低流动性、城乡分隔运行的稳定性、职业身份的固化、阶层流动的阻隔，是改革开放以前中国社会结构的基本特点，农民进城务工特别是农民工市民化对于冲击这种社会结构、促进传统社会结构向现代社会结构的转型发挥了前所未有的作用。可以预言的是，农民工市民化还将在形成两头小、中间大的稳定的橄榄型社会结构进程中发挥更为积极的作用。

　　二、农民工市民化的政策体制障碍

　　农民工市民化是中国现代化和城市化进程中的一个鲜明特色，也是一个阶段性特点。农民工市民化，既决定于中国经济社会发展相对落后的大国的现实国情，又决定于中国特有的人口城乡分隔运行及城市化水平相对较低的发展中国家的基本特点。从中长期来看，农民工市民化不仅是中国城市化水平进一步提高的重要推手，也是城乡社会协调发展和中国社会全面进步的一个重要力量，其所具有的积极的社会经济效应将会进一步释放，值得期待。就目前来说，阻滞农民工市民化的各种因素都不同程度地存在。这些因素既有来自经济社会发展阶段性特点的限制，也有来自市场化改革所处阶段的制约；既有缘于城市自身人口容量的约束，也有缘于城市公共服务能力的欠缺；既包括城市市民出于自身利益考虑而采取的各种抵制性措施，也包括农民工自身素质存在问题而很难真正融入城市社会，等等。而在中国现有的国情条件下，政策体制性障碍是最为关键的因素。作为生活在城市中的一个特殊群体，农民工最关心五件事：找到工作、拿到工资、工伤大病有保险、有地方住、子女能上学。⑧显然，农民工的这些基本问题不能得到很好解决，根源还是在于政策体制方面。

　　中国特有的户籍制度在形成典型的城乡二元社会分隔运行的中国式发展图景中发挥了不可替代的作用。即便是时间的脚步迈进了经济体制转轨和全面建设市场经济的新时代，户籍制度改革的呼声一浪高过一浪，取消户籍制度等最为彻底的改革甚至由意识层面的建议发展到局部或部分地区的实践，但就目前来说，户籍制度的两大传统功能，即“保护城市劳动者优先获得就业机会的作用”和“排斥农村迁移者均等享受城市社会福利待遇的作用”⑨并没有从根本上得到撼动。毫无疑问，户籍制度是阻滞农民工市民化的最为根本的政策体制障碍。如果将农民工市民化具体区分为职业市民化、身份市民化、素质市民化和意识市民化的话，那么，身份市民化是农民工市民化的最为核心的要素，因为职业市民化在城市劳动力市场自由配置劳动力资源以及农民工劳动力资源的市场化配置中逐步得到了实现，很多农民工的职业性质已经趋同于城市劳动力，而素质市民化和意识市民化是依附于身份市民化并受之影响的更为潜移默化的要素。一纸城市户籍的限制，就决定了农民工的非城市人身份，身份市民化就成为农民工遥不可及的美好愿望和热切期盼，素质市民化和意识市民化更是无从谈起。“户籍制度抬高了农民工进城的门槛，农民工进城落户定居还有很多体制和政策障碍，他们仍被视作为城市的‘过客’，不能享受同城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。”⑩在中国，户籍制度不仅严重限制了农民工市民化的步伐，而且从根本上阻滞了城市化的进程，并进一步拉大中国工业化与城市化进程之间相脱节的程度，最终也不利于中国现代化发展的总体进程。

　　在中国现实的体制环境下，与户籍制度“捆绑”在一起的还有就业制度、社会保障制度和社会福利制度等，它们也在一定程度上成为阻滞农民工市民化的政策体制因素。本来，市场经济体制下的资源配置应该发挥市场的基础性作用，要素的自由流动和主体的机会均等是市场经济的天然法则，但已经存在的城乡分隔运行的户籍制度成为阻碍市场经济天然法则发挥功能的掣肘因素，这些户籍制度的依附性制度进一步夯实了不同要素和主体之间的不公平现象。作为母体性制度和载体性制度，户籍制度承担了过多维护城市人利益的功能而忽视农民工的利益，与此配套的城市公共福利制度和歧视性体制进一步成为户籍制度的“帮凶”，农民工市民化举步维艰。农民工与城市户籍人口在住房、就学、社会保障等方面的不平等福利制度都是附着在户籍制度之上的。长期的户籍分隔使农民工无法享受到城市职工所能享受的诸多福利，户籍制度抬高了农民工进城的门槛，使城市化处于僵持状态，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融入城市社会。(11)即便是户籍制度改革走在全国前列的城市如石家庄、重庆等，或者因为没有相应的就业机会以及不能提供与城市市民相同的社会保障、子女入学和升学等配套福利制度，或者因为制度设计本身的政府功利主义色彩浓厚，比如，用加入城市户籍的农民工退出的宅基地充实政府用地指标等，最终并没能换来农民工市民化高潮的到来，也没能赢得社会方面预期的“喝彩声”。 

来源：三农中国