【内容提要】改革开放以来。我国农村的反贫困工作取得了举世瞩目的成就。同时应当看到，目前农村反贫困政策实际上陷入了某种困境。主要表现为城乡之间扶贫政策的明显差别，非农就业的沉重压力，现有开发式扶贫的局限性，失地农民的贫困以及极端贫瘠地区扶贫行动的低效。如何使中国农村反贫困政策走出困境？首先必须确立起让全体社会成员共享社会发展成果的基本理念。在此条件下，针对中国农村反贫困政策的困境，确定应对思路。

　　【关键词】农村反贫困政策/扶贫开发/失地农民/非农就业

　　一、改革开放以来中国农村反贫困政策的发展脉络

　　建国以后的30年，在中国农村，主要是通过制度创新来减少贫困。一是从根本上采取措施，即进行土地改革，铲除剥削，把土地分给贫苦农民，使每个贫困人口拥有一份赖以生存的生产资料，为消除贫困建立制度基础；二是加快工业发展，以之带动整个国民经济的增长，进而减缓普遍的贫困；三是对农村特困人口和受灾群众，通过国家划拨专项资金的方式，由民政部门实施救济。由此，中国农村贫困问题的制度根源被彻底铲除。同时还应看到的是，这一时期，由于我国经济基础薄弱，“左”的思想影响以及农村人民公社这种“大锅饭”式的生产组织形式所造成的生产率低下，不可避免地使得农村的贫困问题普遍存在而难以根本消除；而且，在这一阶段，由于种种原因，我国并没有公开承认存在贫困问题，当然也就不存在严格意义上的反贫困战略。正因为如此，农村贫困问题不可能持续地得到缓解，更遑论从根本上得到解决。

　　改革开放以来，中国的反贫困工作取得了长足进展。这一过程大致经历了四个阶段：

　　第一阶段（1978-1985）：主要是通过全面改革农村经济体制，解放生产力，实现全面的经济增长来缓解贫困。党的十一届三中全会以后，由于在农村普遍实行了家庭联产承包责任制以及以农产品价格调整为主要内容的农村改革，农民的生产积极性得到了极大调动，生产率大幅提升，农村经济迅速发展，农民的生活水平明显提高，全国大多数地区的大多数农户基本上解决了温饱问题。“从1978年至1985年，农村人均粮食产量增长14％；农民人均纯收入增长了2.6倍；没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少至1.25亿人，占农村人口的比例下降到14.8％。”[1]（P2）在全面发展经济、提高农村整体生活水准的前提下，反贫困的具体措施还是传统意义上的救济式扶贫，即对那些丧失劳动能力以及由于不可抗拒的原因陷入贫困状态的个人和家庭，由民政部门实施救助。在这一阶段，国家还没有建立专门的扶贫机构，也没有系统的扶贫管理机制。

　　第二阶段（1986-1993）：主要是通过有计划的、有针对性的扶贫开发政策与一定的宏观经济政策相结合的方式来缓解贫困。20世纪80年代中期以后，农村贫困人口在空间分布上发生了很大变化，区域性特征开始彰显，多数贫困人口主要集中在比较落后或是自然环境非常恶劣的地区，即老、少、边、穷地区。这些地区的贫困人口很难受到国民经济总体增长的惠及，因而完全按照以前的靠经济增长与适当救济相结合的办法来缓解贫困，已很难收到积极效果。在此背景下，国家开始提出明确的扶贫战略。1986年4月第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》，将“老、少、边、穷地区的经济发展”单列一章。至此，解决大多数贫困地区人民的温饱问题成为中国政府的一个长期发展目标，消除贫困的的行动正式进入了实质性的阶段。

　　1986年，中国政府成立了扶贫专门机构——国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年更名为“国务院扶贫开发领导小组”）[1]（P9），负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的经济开发工作。自此，中国的扶贫开发工作进入了一个新时期，政府在全国范围内开展了有组织、有计划、大规模的扶贫工作。在这一阶段，国家采取了一系列有力度的措施，包括把扶贫工作的重点由单纯救济转向经济开发；集中人力物力，分片、分批地改变贫困地区的面貌；从按人口平均分配扶贫资金转向按项目效益分配资金；从单纯依靠政府行政系统转向主要依靠经济组织以及社会各界；从资金专项投入转向资金、技术、物资、培训相结合的综合性投入；另外还包括控制人口增长、加强科技扶贫等等。“经过8年的不懈努力，到1993年底，农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，占农村人口的比重从14.8％下降到8.7％。”[1]（P3）

　　第三阶段（1994-2000）：主要是通过具体的、有针对性的项目开发等方式来缓解贫困。随着农村经济改革的深入以及扶贫战略的推进，贫困地区条件稍好的地方。农民的温饱问题基本得到解决，剩余的贫困人口主要集中在国家重点扶持的592个贫困县。因农村制度引发的贫困人口逐渐减少，地缘性贫困问题却更加突出。在这种情况下，常规的投入很难使贫困人口达到温饱状态，制度的改进和区域的经济增长也不可能使他们摆脱贫困。因此，对这部分贫困人群的扶助，最急迫的就是保障他们的基本生存权。为了打好扶贫攻坚战，1994年4月，国务院公布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，决定“从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题”[2]（P774）。《国家八七扶贫攻坚计划》是中国历史上第一个有明确目标、对象、措施和期限的纲领性扶贫文件。它的提出及实施，使中国的扶贫工作进入了一个新的发展阶段，在中国反贫困的历史上具有极其重要而特殊的意义。其具体目标，一是消除绝对贫困。解决绝对贫困人口的温饱和收入问题，并“巩固和发展现有扶贫成果，减少返贫人口”；二是改善生存环境，解决贫困地区的水、路、电问题；三是改变教育文化卫生的落后状况。控制人口自然增长率。同时，“继续坚持开发式扶贫的方针：鼓励贫困地区广大干部、群众发扬自立更生、艰苦奋斗的精神，在国家的扶持下，以市场需求为导向，依靠科技进步，开发利用当地资源，发展商品生产，解决温饱进而脱贫致富”[2]（P776-777）。为了确保目标的实现，中共中央、国务院分别于1994年、1996年、1999年和2001年四次召开全国扶贫工作会议，对扶贫开发工作进行部署，并采取了一系列明确且有针对性的措施。

　　通过实施“八七扶贫攻坚计划”，我国的扶贫开发工作取得了巨大成就：其一，解决了两亿多农村贫困人口的温饱问题。农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人，占农村人口的比重下降到3％左右。其二，贫困地区经济发展速度明显加快，农民收入明显提高。国家重点扶持贫困县农业增加值增长54％，年均增长7.5％；工业增加值增长99.3％，年均增长12.2％；地方财政收入增加近1倍，年均增长12.9％；粮食产量增长12.3％，年均增长1.9％；农民人均纯收入从648元增长到1337元：年均增长12.8％，快于全国平均水平。其三，贫困地区的生产生活条件明显改善。到2000年底，贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5％、89％、69％和67.7％，其中部分指标已经接近或达到全国平均水平。其四，贫困地区的各项社会事业得到全面发展。贫困地区人口过快增长的势头得到初步控制，人口自然增长率有所下降；办学条件得到改善，592个国家重点扶持贫困县，有318个实现基本普及义务教育和基本扫除青壮年文盲的目标；大多数贫困地区乡镇卫生院得到改造或重新建设，缺医少药状况有所缓解；群众的文化生活得到改善[1]（P4-5）。其五，解决了一些集中连片贫困地区的温饱问题。一些偏远山区和少数民族地区，贫困面貌也有了很大的改变。

　　第四阶段（2001年至今）：扶贫工作已由解决温饱为主转入解决温饱和巩固温饱并重的阶段。在总结以往反贫困经验教训的基础上，2001年5月，国家制定并颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，提出21世纪前十年扶贫开发的奋斗目标、基本方针和政策措施。明确新阶段扶贫开发的奋斗目标是：“尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生活条件，巩固温饱成果，提高人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。”“要把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象；同时，继续帮助初步解决温饱问题的贫困人口增加收入，进一步改善生产生活条件，巩固扶贫成果。”[3]（P1877-1879）并且，确定了扶贫开发的重点县和贫困村，要求扶贫开发工作重点县等把扶贫开发的政策措施真正落实到贫困村、贫困户。政府同时也采取了一系列重大措施配合《纲要》的实施，如农村税费改革、退耕还林、以工代赈、国家义务教育工程、农村新型合作医疗、增加直接面向贫困村和贫困户的扶持资金等。使贫困地区的状况有了进一步的改善。但是，2000年以后，农村贫困发生率下降速度仍然保持着减缓的态势，“从改革开放初期的1978年到2000年的22年间，我国通过高速经济增长成功降低了贫困发生率（GDP年均增长10.15％，贫闲发生率年均下降9.79％）。但在2000年以后的3年间，我国经济每年保持7％-8％之间的增长速度，贫困发生率却徘徊在3.0％-3.1％之间，没有继续下降”。尤为突出的是，由于返贫人口增加，在2003年出现了20世纪90年代以来我国扶贫开发历史上的首次贫困人口反弹，“绝对贫困人口达到2900万人，比上年增加80万人”[4]（代序）

　　二、中国农村反贫困政策的困境

　　改革开放以来，尽管我国农村的反贫困工作取得了举世瞩目的成就，但是必须清醒地看到，目前我国农村反贫困政策实际上陷入了某种困境当中，离经济社会协调发展以及和谐社会建设的要求尚有较大的距离。随着现代化进程的推进，这种困境愈益凸显出来。

　　困境之一：城乡之间扶贫政策的明显差别。

　　新中国成立以后，为了追求工业化，国家利用计划经济手段和政策扶持工业和城市，在财政、价格、身份、福利等多个重要方面制定了差别极大的城乡政策，从而使得城乡居民利益差异更加明显。二元化的社会经济政策必然强化已有的城乡二元结构。城乡二元结构的长期存在，造成了城乡之间、工农之间、中央与地方之间的种种矛盾。中国现在已成为世界上城乡差别最大的国家之一。按国际劳工组织发表的20世纪90年代中期36个国家的统计资料，绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1.6，只有3个国家超过了2，中国是其中之一[5]。2005年中国城乡居民收入差距达到了3.22倍[6]（P345），位居世界各国之首。具体到扶贫政策，我国从来没有制定或实行过全社会统一的贫困扶助救济政策。城乡扶贫政策差别很大，甚至连贫困的界定标准，农村和城市也存在很大差别。

　　我国现行农村贫困标准是国家统计局农调总队在1986年对全国6.7万户农村居民收支状况进行调查后制定的[7]（P198）。“农村的贫困标准包括两个部分：一部分是满足最低营养标准（2100大卡）的基本食物需求，即食物贫困线；另一部分是最低限度的衣着、住房、交通、医疗及其他社会服务的非食品消费需求，即非食物贫困线。两者之和就是贫困标准。按照这种方法计算，1984年我国农村贫困线为199.6元，1985年为205元。”[8]（P85）“到1995年，把通货膨胀、物价上涨因素考虑在内，我国贫困线标准定为530元。……2000年‘八七’扶贫攻坚计划完成时，全国农村贫困标准已调整到625元。”[9]（P195）

　　在城市，我国对贫困居民实行的是居民最低生活保障线制度，其标准由于各地生活水准和财政状况的不同而存在差异。“根据民政部救灾救济司2002年1月提供的数据，全国平均的公布标准可以分为三类：最高标准是203元/人·月；中等标准足154元/人·月：最低标准是114元/人·月。具体地看。各地区的标准相差较大，最高标准为广东省南海市，320元/人·月；最低标准为海南省陵水县，52元/人·月，两者相差268元，最高标准是最低标准的6.15倍。大体上，经济发达地区的保障标准要高于经济落后地区；大城市的保障标准要高于中小城市；城市的保障标准要高于县城。”从“省一级的数据看，北京、上海、天津三个老直辖市的平均公布标准都超过了200元/人·月。西藏自治区的情况比较特殊，其平均公布标准也超过了200元/人·月。其他沿海各省（海南省除外），如辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东等，平均公布标准都在150-200元/人·月之间，明显要高于中西部地区的很多省份，这些省份的平均公布标准大多在150元/人·月以下（山两、青海除外），其中，江两省的平均低保标准不足100元/人·月，是各省区中最低的。北京与江西的公布标准相差189元”[10]。

　　虽然由于财力的限制，城市的贫困标准也是建立在绝对贫困的概念基础之上的，但是城市和农村的低保标准差距却很大。以同样建立了农村最低保障制度的北京市和沈阳市为例，其城市最低生活保障标准分别为3480元/年和2340元/年，而农村最低生活保障标准北京市为2160元/年，沈阳市为650元/年。农村最低生活保障普遍较低，从十几元到几十元居多，低保只能缓解部分人的吃饭等基本困难，无法解决医疗、教育等问题[11]（P230）。城市救助体系中的其他相应内容，如医疗救助、教育救助、住房救助、临时救助等，农村则是缺乏的。而且农村的最低生活保障制度只在一部分地区实施，在这些地区里也只有极少数贫困户方能享受得到。

　　不仅农村和城市的贫困标准存在着很大的差距，而且更为严重的是，政府针对城市和农村的贫困问题所采取的对策仍然延续了传统的城乡二元结构的思路，即在城市是加快社会保障制度的改革和完善，在农村则只是延续以往的“反贫困”政策。这实际上是典型的二元政策结构。

　　困境之二：非农就业的沉重压力。

　　非农就业是贫困人口摆脱贫困的极为重要的途径。虽然说，贫困人口解决温饱问题的关键是粮食生产的自给自足，但在粮食生产既定的条件下摆脱贫困，最大的出路就是增加收入，而非农就业是增加收入的最好途径之一。对处于贫困状态的农户来说，有一个劳动力外出打工，就能解决一个家庭的基本生存问题。贫困人口只有取得一份非农职业，才有可能脱贫。而中国的现实情况是就业压力很大，同时农村贫困地区富余人口的数量又特别多，致使就业压力尤其大。这成为农村反贫困政策的又一困境。

来源：中国农村研究