农场管理体制改革的特点和进程
国有农场是集农、林、牧、副、渔、工、商、运、建、服于一体，多门类、多行业、多元化、多层次综合经营的国有农业企业，是以国有土地为基本生产资料，以农产品生产、加工、销售为主营业务，具有区域性、社会性特征的农业经济组织。
农场管理体制改革虽然借鉴了农村联产承包责任制和国有企业转换经营机制改革的经验，但又具有其自身鲜明的特点，是一项涉及层面广、人员多、全面的综合性的改革。
农场管理体制改革可以分为六个阶段：建立“财务包干”制度；建立统分结合的双层经营体制；建立经营责任制；集团化、产业化和股份化改革；机构、人事制度改革；国有农场整体改革。
农场管理体制改革取得的主要成就和问题
农场管理体制改革取得的主要成就可以概括为以下几个方面：农垦经济快速增长、产业结构优化、企业效益明显提高；现代农业建设取得明显成效、产业优势和辐射能力明显增强；人均收入大幅增加、民生明显改善；“两田制”、股份制等重点领域改革有新的进展；对外开放步伐明显加快；农场地位与作用明显提升。
在农场管理体制改革过程中，各地农场和农场管理机构根据自身特点提出了许多创新的思路和改革措施，比较有代表性的改革思路和措施包括黑龙江垦区围绕建设国家现代农业示范区进行的现代化大农业建设，黑龙江、广东、安徽、陕西、河南等垦区推行的各种形式的垦地合作，海南、湖北、云南、重庆、江西等垦区实施的“三融入”改革，广西农垦实施的三级系统垂直管理体制改革，浙江农垦推行的分类建设改革，上海农垦提出的“有所为有所不为”和“产权控制，抓大放小”改革思路等等。
农场管理体制改革目前存在的主要问题有：
（1）改革目标方向仍不清晰，农场定位模糊。虽然“农场企业化”这一长期发展方向基本确立，但是在短期内对农场的战略定位和发展方向还存在多种理念分歧，致使统领全国性农垦系统改革发展的指导性文件酝酿十多年，至今尚未出台，极大影响了农场管理体制改革的深入开展。
（2）农场干部职工思想解放程度、观念创新意识仍有待于进一步加强。改革过程中各种新问题新事物不断涌现，而农场干部职工思想观念并不能完全适应改革的需要。
（3）农场国有土地的使用和管理缺乏系统的规划和统一的管理。“权属不清、重复确权、私占乱占、土地闲置”等现象在局部垦区和农场比较突出。
（4）历史欠账太多，影响改革的进一步深入。国家投入主要用于农业、水利、危房改造、生态环境、道路、教育等公益性和基础性建设方面，用于新项目开发、结构调整、新产品研发、产业技术升级等方面的投资严重不足。部分农场通过改革已经剥离的学校、医院等，农场仍然向其支付部分费用，这给农场的资金造成了很大压力，资金缺口影响了改革的进一步深入。
（5）外部环境复杂多变，挑战与机遇并存。国有农场在财政补贴、农业技术水平、劳动力素质、资金实力、产业经营组织等方面与欧美国家还存在较大差距。
（6）人才短缺和劳动力素质低下。农场所处区域生产生活环境艰苦、待遇不高、缺乏发展机会，限制了大专院校毕业生前往农场从事技术和管理工作，后继乏人的现象在各地都比较突出。
（7）农垦系统内部发展极不均衡。“十一五”期间全国农垦系统60%的赢利由黑龙江垦区、新疆兵团和上海垦区贡献，而二十多个中小垦区的赢利不足40%，部分农场由于地方偏僻、规模偏小、人力不足、管理水平低，陷入“发展的更慢、效益更差”的怪圈。
关于农场管理体制改革的理论研究
农业生产具有自然生产和社会生产双重性，自然生产属性决定了家庭生产的高效率，而社会生产属性决定了在农业的产前和产后活动中，公司制的效率最高。
针对中国农村现状，政府采取的措施主要有两种类型：第一，允许土地使用权流转。但是大范围的土地使用权流转在程序、过程和效果等方面还受到一定的限制。第二，实施农业产业化经营。农业产业化经营能够显著提高农业生产力，但需要农产品生产基地、龙头企业、利益协调机制、组织化程度和社会化服务体系等客观条件，特别是利益协调机制和农户组织，在建立时是需要付出交易费用作为成本的，因此建设成本很高。相比自发建立的“民营农场”，国有农场具备实施农业产业化的先天优势——已经建立的商品生产基地、为农业生产服务的第二、三产业、经过实践认可的利益协调机制、清晰和完善的组织管理形式。
对农场管理体制改革问题的认识
通过对农场管理体制改革问题的研究，我们得到以下结论：
（1）国有农场在现代农业和社会主义新农村建设中将发挥重要作用。现行的以分散农户为主的小农经济、家庭农场和以“民营农场”为代表的农业产业化经营既难以达到农业大生产的目标和要求，也难以承担建设现代农业的重任。
（2）统分结合的双层经营体制，适应国有农场生产力的发展，具有强大的生命力。国有农场实行以职工家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营机制，一方面确保了职工家庭经营、土地承包经营和产权明晰到户，另一方面有利于发挥农场大农业和组织化程度高的集团优势。
（3）应继续深入推进国有农场管理体制改革和经济发展方式的改革。推进国有农场管理体制改革不能停留在对原有体制的修补上面，而是要从总体上创新思路，通过生产关系的调整进行体制机制的转换，重点在国有农场功能定位、经营机制、发展模式、服务形式上实现战略性转型升级。
（4）保持农场的国有性质，使其不因改革而削弱。在提倡发展民营经济的同时仍然要强调农场的国有性质，坚持国有经济的主体成分和主导地位。在保持农场国有性质的同时，要继续剥离国有农场办社会职能。
（5）应加强国有农场与属地关系的研究，推进垦地合作。推进国有农场改革发展离不开地方政府的支持，必须坚持把国有农场的经济和社会事业的发展融入到当地政府的总体发展规划中，把垦地合作放在国有农场发展计划中更加突出的位置，打破国有农场相对封闭的格局，改变游离于地方经济发展之外的状况，实现垦地共同发展共同繁荣的目标。
（6）明确农场的土地产权，加强对国有农场土地的管理。农垦保持现代农业建设排头兵、国家重要商品粮生产基地的地位足以表明农地国有使大片农地所有权掌握在国家手里，有利于重点发展优质高效农业，与当前农村经济发展的新思路、新目标和新要求是完全契合的。为加强对国有农场土地的管理，应当加强国有农场土地的确权工作。
关于农场管理体制改革问题的政策建议
农场管理体制改革问题既关系到粮食安全问题，又关系到一千三百万农垦系统职工未来的发展道路。中央和各级地方政府应当根据农垦经济发展的特点，针对性地制定有助于农场管理体制改革问题的政策和措施。
（1）明确农场管理体制改革的目标和方向。按照“生产经营市场化、企业组织集团化、社会管理属地化、公共服务均等化”的思路，各级农垦主管部门和各地国有农场细化改革方案，研究制定符合自身特点的改革目标、步骤和内容。
（2）加快推进农场现代农业发展。通过制定和实施改善农场经营环境的政策和措施，推动国有农场产业结构调整，加快实施“走出去”战略。支持农垦系统的体制改革与制度创新，巩固农场税费改革等多项改革成果。改善国有农场的投资环境，拓展国有农场融资渠道，全面提升农场经营的质量与效益。
（3）出台管理国有农场资产特别是土地管理的政策。明确农场所属土地及所属资产的使用权和处置权，以确保国有农场土地权属不受侵害，依法保障农场土地的合法权益。
（4）继续加大解决农场民生问题的力度。针对国有农场历史问题解决难等实际问题，制定相应政策，特别是在社保、扶贫和农业开发项目等方面给予更多扶持，以保证国有农场的基础设施建设、小城镇建设的步伐和水平与当地同步。解决好分离企业办社会职能的工作，还要特别重视农垦系统员工的社会保障问题。
作者：刘福荣
（作者单位：南昌大学）
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