摘要：农村低保在实践过程中，普遍出现了错位分配的问题，低保的对象和性质常有悖于政策初衷。遴选标准模糊、基层治理资源匮乏、“小私”逻辑充斥村庄是造成农村低保错位分配的几个主要原因。以村民自治来健全基层组织，能促进低保资源在村庄中的正常分配。　

　　关键词：低保 错位分配 基层治理 小私 村民自治

　　一、农村低保实践中的错位分配：　

　　2007年，国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（下文简称《通知》），这标志着农村低保全面覆盖至各省市。农村低保制度的推行，扶助了农村的贫困人群，增进了农村的福祉，据2010年国务院新闻办公室发布的《中国的人力资源状况》称，至2009年底，有4759.3万农村居民享受了政府最低生活保障。但是，低保资源自上而下输入至乡村，也引发了不少问题和矛盾，焦点在于资源的分配，我们在各地农村（尤其是中西部农村）调查时发现，在后税费时代，低保已经成为了村民们最经常抱怨和投诉的一个话题，出现频率最高的两句话是，“他凭什么能得低保？”“我为什么没有低保？”村民们在指责低保分配不公时，怨气往往指向低保在基层具体的分配者即村组干部，低保在各村庄引起了不同程度的干群关系紧张，村民们常说，“上面的政策好，都是下面搞乱了”，村组干部因为低保分配面临着很大的压力，有些村组干部甚至极端地说，“低保不发下来还好些！”资源输入本是一件好事，但现在低保资源分配得越多，村庄治理越是难以达成，资源的进入搅动了村庄生活，村民和村干部在其中均找不准定位，资源反而造成了村庄的乱象。之所以出现这样的结果，是由于国家政策与村庄实践之间出现了巨大的缝隙，简单、明晰的政策法规条文在进入复杂、多样的乡土社会时，出现了与政策法规不符的错位分配。农村低保的错位分配，一是对象方面的错位，即一些不符合保障标准的村民被评上，相反的现象同样存在，二是性质方面的错位，这是更为严重的，农村低保很多时候被乡村干部作为村庄治理的手段，甚至被当作谋取私利的工具，而许多村民同样不了解农村低保的性质，将其看作人人皆有资格争取的资源。 

　　农村低保的错位分配，既与上层的制度设计有关，更与基层的治理困境有关。本文将以湖北刘村的经验材料为例，分几个层次来说明低保错位分配的发生机制。刘村地处山区，辖8个村民小组，467户，总人口1605人，耕地1584亩，其中水田有700余亩，旱地有800余亩，林地6000余亩，刘村为杂姓村，有数十个姓氏。低保在当地以村庄人口的8%左右进行分配，刘村的低保指标为138人，刘村低保评选先由各组长选出，再由村干部筛选。我们对该村1组和2组的低保分配情况进行了统计，今年两组共有低保人口48人，其中14人评上低保是因为乡村干部以低保来安抚他们的上访或抗议行为，另有8人是村干部的“关系户”，刘村低保在对象和性质方面皆出现了严重的错位。 

　　二、遴选标准模糊造成的错位分配： 

　　国务院《通知》为农村低保的对象框定了一个大致的范围，即：“农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。”至于“农村最低生活保障标准”，则“由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定”。该县结合当地情况出台文件，将年纯收入在1196元以下的农村人口定为贫困人口。从中央文件到地方文件，农村低保对象的遴选标准逐渐明晰，即在年纯收入1196元以下的农村人口中挑选最困难的一部分。在实践过程中，可计量化的遴选标准由于遭遇了难以计量化的村庄生活，农村低保对象的选择显得困难重重。村民收入大致可以分为务农和务工两个方面，村民从事农业方面的成果并不完全投入到市场中，尤其在山区人均田亩数少的地方更是如此，务农有极强的自给自足性，其遵循于自然经济而非市场经济。刘村即是山区型村庄，人均田地1亩多，大致半分水田，半分旱地，村民种的水稻和蔬菜基本为自家食用，而玉米、红薯等作物则用于喂猪。务农成果少进入市场，务农收入便难以转化为货币方面的估价。务工方面，在外地进厂打工的农民工由于远离家乡且流动性强，村里人并不完全了解其收入状况，而在本地打小工的村民，由于是干一天算一天工钱，其打工收入不太稳定，一个月可能干满30天，也有可能只干10天。因为以上原因，精确测算出村民的年纯收入是不可能的。 

　　难以精确地区分出村庄中哪些人为贫困人口，就只能以大概的方式进行区分，即划分几个经济阶层，估算出那些人处于贫困阶层。但这种退而求其次的方式在很多农村也难以进行，因为很多村庄中收入方面的分化并不明显。改革开放以来，村民从事的职业由于流动性呈现出多元化，村民由于所处城市不同、所从事工种不同、接触人群不同等多方面因素，他们对于事物的看法和感悟也出现不同，同时，村民和土地以及村庄的联系也开始变得复杂和多元起来，但多数村民在经济收入方面未必有类似的明显分化。这点在主要依靠打工经济的中西部农村表现得比较突出。刘村劳动力800余人，约60%外出务工，全村70~80%收入来自于打工。刘村这类村庄，经济分层呈菱形，最上端的十几个人和最下端的十几个人容易辨识，最上端的为矿产老板、做生意的人、经济作物种植大户，最下端的是生活无法自理的，这两类人不参与打工经济，其余多数家庭都是以年轻人打工、老年人在家种田这种半工半农方式来谋生的，这些家庭的经济收入难以拉开明显的差距。经济分化的模糊使得贫困阶层的确定难以操作化，很多村民在抱怨低保时说，“我和他经济状况差不多，为什么他有我没有？”这就是经济分化不明显的村庄在分配低保时面临的结构性的难题。 

　　以可计量化的方式确定低保对象，是城市低保工作思路的延续。城市中的下岗职工、失业人员、企业离退休人员和在职职工在领取失业保险金、养老金、基本生活费、工资时，这些收入其一是以货币来体现的，可以用数字来度量，其二由各单位和部门发放，收入的相关信息较易获取。农村的收入状况恰恰不具备货币化和信息化的特征，把城市低保的评定方式套用至农村低保中，难免出现南橘北枳的问题。农村低保难以有明确的发放标准，造成了资源分配难，并且给错位分配留下了空间。 

　　三、基层治理资源匮乏造成的错位分配： 

　　税费改革以后，乡村两级的治理能力大幅下降。一是财政资源的缩减，乡村两级不再向下从村庄中提取资源，而是向上接受转移支付款，多数地区的转移支付款都很紧张，尤其是村一级，许多村连村干部的工资都难以支付；二是权力资源的缩减，税费时期，乡村两级可以通过税费和土地来调配资源从而实现村庄的治理，当前税费取消而土地由于物权化越来越难以调整，乡村干部可以调控的村庄资源非常少，村干部与村民之间最经常的联系就是开证明和盖章；三是组织规模的缩减，后税费时代为节省开支，很多地方进行了合村并组以及裁撤村组干部，行政空间增大但行政人员缩减，使熟人社会中的纠纷调解以及信息传达等事务难以及时完成。乡村两级的治理能力下降，乡村干部在工作中，常常体现出一些消极的行政逻辑。 

　　首先是“不得罪人”的逻辑。当前乡村干部的治理资源匮乏，面对要处理的村庄事务，很多时候不敢秉公办事，其采取“和稀泥”式的工作方式以期少得罪人乃至不得罪人。“不得罪人”的逻辑在低保政策落实中也有所体现。其一是化“户”为“人”。低保政策规定的保障对象是“户”而非“人”，为了扩大覆盖面，让更多人享受低保从而减少怨言，乡村干部往往把“户”的指标拆分为照顾面更广的“人”的指标。其二是“轮流坐庄”。刘村一位村民组长对我们说，为了少得罪人，其分配低保的策略是最困难的几个村民稳定不变，条件差不多的十多个村民每年轮流上几个。无论是化“户”为“人”还是“轮流坐庄”，实质都是想把低保这种选择性的福利政策往普惠性的福利政策方向发展，以“撒胡椒面”的方式来分配低保，少得罪了一批村民，但也进一步模糊了低保的分配规则，分配后引起更多的争议，如化“户”为“人”主要考察个人的困难程度，一些人虽然自身困难可是配偶和子女条件不错，这些人入选引发其他人的不满，又如“轮流坐庄”的做法稀释了原则性，结果选上的人来年不愿意下，而更多条件差不多的人要求进入轮换范围，低保工作愈发难做。 

　　其次是“不出事”的逻辑（贺雪峰，2010）。面临当前巨大的维稳压力，乡村干部要避免各种不稳定事件的出现。当前乡村干部治理资源匮乏，没有足够的正式权力去解决纠纷、上访等不稳定事件，其只能想尽各种权宜之计去“摆平”和“理顺”村庄中的各种利益关系。自上而下的低保资源，本是为了照顾村庄中的贫困群体，但现在往往成为乡村干部治理的手段（刘燕舞，2008；郭亮，2009）。我们在各地调查中，发现低保成为治理的附属物后有着各种的走样：作为组长工资的替代物、作为没享受福利待遇的老村干部的安抚、作为老人同意火葬的交换……具体至刘村，1组和2组共48个低保人中，有10个人以因政府征收而失地的理由到施工现场抗议而得到低保，有4个人因为多次到乡政府上访争取低保而最终得到。乡村两级正是因为“怕出事”，便用低保作为息事宁人的交换资源。中央高度强调稳定的重要性，以“一刀切”的方式督促基层干部维稳，一旦出现上访事件，基层干部轻则扣分，重则失去职位，这使得基层很大程度上失去了“分类治理”的空间，基层干部更注重消除上访而不是区分有理上访和无理上访。当前自上而下高度刚性的维稳要求，导致基层组织处理上访时关心事情烈度甚于事情性质。通过抗议和上访获得低保的这14人中，也有生活的确比较困难的，但问题的关键在于乡村组织面对这部分群体时，处理逻辑不是按村民的困难程度来分配资源，而是按村民抗议和上访的激烈程度来分配资源。多次到乡政府上访要低保的4人中，有2人家庭困难，1人家庭比较困难，而另外1人以脚伤为理由去争取低保，但实际上其能正常从事种地等活动，这4人都争取到了低保说明乡政府更关心的是上访者多次的上访行为而非上访者的贫困程度。按“出事”等级来处理事件的逻辑在失地抗议事件中体现得更为明显：村民王纪文不仅参加了抗议事件，还去北京上访两次，结果1家6口人全部评上低保，另外王纪文被安排至邮局上班，其老婆被安排为公园清洁员；在抗议事件中态度比较强硬的几个，被安排了1~2个低保；同样失地但为人老实的2个村民，没有得到低保。 

　　一边是高度的维稳压力和纷繁的上级任务，一边是极度匮乏的治理资源，导致了乡村干部在开展工作时捉襟见肘、顾此失彼，所以乡村干部现在怕“得罪人”、盼望“不出事”。一旦有问题需要解决，乡村干部缺乏体制内赋予的治理能力，只能借助非常规的力量来维持治理，如动用私人关系通过“讲感情”来把“公事”化为“私事”，又如把其它政策变通处理作为当前“摆平”的手段，低保在实践中的错位变形就是一个典型。使用各种临时和权宜的技术来“堵”各种治理的漏洞，村庄中的矛盾没有得到真正的“疏”而只是暂时被搁置了下来，矛盾积压会引起更大的爆发，而且治理中只看烈度而不看性质、只讲技术不讲原则，将导致治理的进一步混乱，用低保等福利换取上访方面的稳定，结果是两方面的工作都陷入困境：上访方面，无论是有理还是无理，只要次数频繁和态势激烈，就能获得基层组织各种资源的安抚，这会给其他村民造成示范，上访越来越多、越来越激烈，甚至出现借维权之名故意要挟政府来谋利，最终基层组织“越怕出事越多出事”，“维稳越维越不稳”；低保方面，低保从生活保障性的福利变为基层组织的治理手段，改变了设置低保的初衷，影响低保分配的合理性，上访由于低保分配而暂时控制住了，基层组织以错位运用低保这种技术手段压制了一部分群众的不满，但该技术手段却又引发了更多群众的不满，短暂的“稳定”使基层滋生了更多的不稳定因素，基层组织的合法性下降，治理资源进一步流失。 

　　四、“小私”逻辑充斥村庄造成的错位分配： 

　　“私”的逻辑在村庄中横行，是低保资源错位分配的深层原因。杜赞奇（2003：3）在分析中国20世纪初的现代化国家建设时，以“权力的文化网络”这个概念来分析乡村权力关系，“诸如市场、宗族、宗教和水利控制的等级组织以及诸如庇护人与被庇护者、亲戚朋友间的相互关联，构成了施展权力和权威的基础”。传统时代村庄的权力与权威滋生于乡土社会中的文化网络，组成文化网络的各种村庄组织与人际联系有其自身的规范，这些规范框定了权威的来源以及各成员的行事逻辑，有章可循使人们在分配资源时减少了颇多交易成本，大家按一套默认的规则来给予或接受资源并拥护权威的分配策略，最典型的例子为宗族，宗族依靠血缘性认同衍生出一套文化规范，宗族内部关于如何分家析产、如何扶助学子和贫弱之人、如何举行集体祭祀等等，有明确的分配资源方案。宗族等传统组织的长处在于能在团体之内处理好利益关系，弱点在于其边界性太强，面对超越团体的利益时，往往引发各团体之间的矛盾如宗族纠纷乃至械斗，各团体都想把资源留在自己边界内，并由于成员极强的认同感和凝聚力容易形成“对人不对事”，团体间谈判成本高。宗族等传统组织有一套“公”的规范，但这个“公”是“小公”，其擅于在团体内部配置资源，但从整个国家和社会的角度看，宗族等却形成了阻碍资源优化配置的负面力量，这时，宗族等的“公”就转化为“私”，这是一种集体性的“私”，为“大私”。 

　　晚清政府、民国政府、日伪政府为了在中国建立新型的国家政权，都想取消乡村社会中的传统文化网络，打破“小公”的阻碍而把国家“大公”的力量直接渗透到村庄，这既是为了从基层提取更多税费，也是为了建构超越于宗族等小团体的国家观念。但是，上述各政府打碎了原有的文化网络却未能建立起新的文化网络，乡村规范混乱，地痞混混成为新的代理人，国家与乡村的联系不仅未加强反而发生断裂。新中国成立后，共产党以革命的力量重塑了基层，权力的组织网络替代了以往权力的文化网络，（强世功，2000）“三级所有、队为基础”的公社建制替代了以往的宗族等组织，国家权力第一次如此深入村庄，民族-国家的“大公”观念置换了以往的“小公”观念，乡村社会中的资源调配同样服从于国家整体安排。 

　　改革开放后，革命理想主义退却，国家权力在乡村不断收缩，曾经盛行的“大公”观念逐渐被村民们所抛弃和遗忘，而“小公”观念在多年改造后也所剩无多，全国大部分农村凸显的是“小私”的逻辑，即仅考虑个体的利益来行事。“小私”观念同样体现在低保分配过程中，而这也恰恰是造成低保错位分配的一个重要而又基础的原因。 

　　从村干部的角度看，很多村干部的工作逻辑以“私”为主，有时通过私人关系来完成公事，把公事转化为私事，有时则利用公家的资源来为私人利益服务。前者化公为私也许有前面提到的治理资源匮乏的苦衷，而后者公器私用则完全体现出村干部原则性和正义性的丧失。当前国家低保资源的一部分成为了村干部建构和维持私人关系的工具。刘村1组和2组共48个低保人中，有8个是村主任的“关系户”，其中：有1人给村主任送了礼物；有1人是党员，村主任为了增加在党委中的竞争力而以低保来拉拢该党员；有1人曾卖地给村主任修生猪贩卖站，村主任以低保做反馈；有2人曾卖地给村主任的亲戚修房，村主任以低保做反馈；有3人因为是村主任的亲戚而评上低保。另外，1位村民因为以前和村主任打过架，被村主任取消了资格，后来通过到乡政府上访才获得低保。刘村村民常说的一句话是“有关系才有低保”，村干部以私人的喜恶影响着低保的分配，“关系户”存在的比例并不算非常多，但村干部这种谋私利的做法导致的不信任却是普遍性的，村干部在分配任何资源时的任何行为，都成为了村民怀疑的对象。 

　　从村民的角度看，许多村民在面对当前越来越多的国家资源输入时，展现的是“等靠要”这种无原则地向国家争取资源的“私”的思想。村民在调查中向我们进行关于低保的投诉时，往往一方面描述“关系户”等不合理现象，一方面则抱怨自己没有评上低保，并把生活中的各种困难与低保挂上钩：“我都已经70岁了，怎么还没有低保？”“我腰椎不好，应该评上低保！”“我有两个孩子上学，按道理应该有低保。”……许多村民并不了解低保的性质，他们抱怨低保，看上去像是基于公道指出不合理之处，实则在表达自己没有得到国家分发下来资源的忿忿不平。村民面对国家资源时，偏好从个人利益角度考虑问题，把国家下派的各种福利看成理所当然获得的公共资源，人人皆有分一杯羹的权利并唯恐自己没拿到。因此村民在针对低保“诉苦”时，大多数都秉持自己的“小道理”，低保政策的“大道理”则少被提及，村民们有朴素的平均主义理念，却少更高层次的公正考量。“人人要低保，户户争贫困”，这句从乡间听来的话有些极端，但折射出了村民普遍的政治心态。 

　　当前村庄中“大公”与“小公”的文化规范皆无，而“私”的逻辑横行，不论村干部还是村民都基于小我利益而进行无原则地索取，双方都掩饰自己的“私”而指责对方的“私”，因此国家资源的分配就显得杂乱无序。后税费时代，国家对于农村的政策从提取资源变为输入资源，但现在各种资源的输入不仅没有改善基层的治理，反而不断为村干部所私用，不断降低村民的政治素质，不断加剧干群关系紧张。越是资源输入多的地方，如重点扶持的贫困村，村干部公器私用的情况愈显著，而村民争资源的现象也愈严重。村庄中没有原则、公正、正气、规范，造成了低保的错位分配，更造成了基层政治运行的紊乱。 

　　五、结语： 

　　农村低保难以用可计量化的方式确定低保对象，低保评选标准模糊增加了资源分配的难度，为错位分配提供了空间；基层治理资源匮乏，低保在很多时候成为乡村干部治理的手段；“小私”逻辑充斥村庄，“公”的规范缺失，不论村干部还是村民都基于小我利益而进行无原则地索取低保。由于以上几个层面的原因，农村低保出现了错位分配的问题。 

　　要解决农村低保错位分配的问题，就必须使国家政策在村庄中找到承接的力量，具体的媒介就是基层组织，资源下乡需要有一个完善的基层组织作为中介。从各地已有的经验来看，将村民自治应用于低保分配中有较好的效果。首先，应有一套民主评议程序，数字化的评选标准不适用于农村低保（张时飞、唐钧，2007），农村低保更加适合以评议方式产生而不是用精确数字的形式框定，而且，民主评议增加透明度，避免出现由少数村组干部说了算的现象，其次，仅有投票程序不够，该民主评议程序须契合于熟人社会，熟人社会的弊端是私人关系纵横交错，长处是信息透明而且有“面子”和舆论等监督方式，民主机制要扬长避短，不仅实现程序正义更实现实质正义。以调查经验看，湖北某村的低保评选方式值得借鉴，其步骤是：组里面先由村民选出一批低保候选人，然后村里面再进行第二轮筛选，由候选人逐个上台讲述情况，村干部、组长、党员、村民代表在台下进行评议。村民对于组里情况最为熟悉，因此由掌握信息最全面的人进行初选，但为了克服私人关系在投票时的弊端，再由村里的体制精英进行复选，体制精英从整体上来说比普通村民更具公心，而集体评议则避免了个别村干部的自行选定，另外，让候选人上台讲述，可以让“面子”这种本土的监督资源发挥效用，那些经济条件好却想通过私人关系获得低保的以及无原则地任意索取低保的村民，在私下的场合在可以通过上访、送礼、谩骂、抱怨来争取低保，但在公共场合，须在众人面前亮出身份，他们顾忌舆论压力往往不好意思登台。 

　　以村民自治来分配低保资源，不仅是在解决低保自身的问题，更是在解决当前乡村治理混乱的问题。民主评议，可以将国家的低保资源转化为村庄中常规性的治理资源，这有别于前面所说的把低保变为权宜性的治理资源，前者借资源下乡让基层组织调配利益的空间和能力增长，而非把资源作为临时性遮掩问题的手段。基层组织治理能力的增强，也有利于把国家和农民串联起来完成资源自上而下的分配，基层组织建设与资源下乡是相辅相成。而且，通过民主评议，还能逐步在村庄中培育和树立公共规则和公共道德，公德、民主、自治、规则这些大词，不是靠运动式的宣传就能生根于村庄的，村民一次次身临其境地参与具体事件、在投票、协商、评议等一次次具体行为中能很有效地进行政治素质方面的自我训练和自我教育。 

　　参考文献： 

　　杜赞奇.文化权力与国家:1900-1942年的华北农村[M].南京:江苏人民出版社出版,2003:3. 

　　郭亮.从“救济”到“治理手段”——当前农村低保政策的实践分析：以河南F县C镇为例[J].中共宁波市委党校学报,2009,(6). 

　　贺雪峰.基层治理中的“不出事逻辑”[J].学术研究,2010,(6). 

　　强世功.权力的组织网络与法律的治理化——马锡五审判方式与中国法律的新传统[C].北大法律评论（2000年第三卷第二辑）.北京：北京大学出版社. 

　　刘燕舞.作为乡村治理手段的低保[J].华中科技大学学报（社会科学版）,2008,(1). 

　　张时飞,唐钧.辽宁、河北两省农村低保制度研究报告[J].东岳论丛,2007,(1).

来源：三农中国