建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，要实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标，一个重要方面就是加强农村基础设施建设。党的十六届六中全会以来，我国新农村建设取得了积极的成效，农村基本建设支出的绝对量总体上有较大增长，但是当前新农村和农村发展还正处在艰难的爬坡阶段，必须严格履行“工业反哺农业、城市反哺农村”的方针，把加强农村基础设施建设作为新农村建设的重要内容，放到重要的战略高度来抓。

    改革开放以来，我国农村基本建设支出的资金量变化情况如下：

      　一、财政支持新农村基础设施建设的现实问题

    1、资金总量不足，***关立法有待推进

　　2000年以后，我国财政支持新农村基础设施建设资金长期不能满足实际需要：财政支持农村基础设施建设资金的绝对量虽然呈现出不断增长的趋势，但其占财政总支出的比重却不高，甚至在2002年、2005年及2006还出现了不升反降的情况，从而导致农村基本建设支出占财政决算总支出的比重呈现总体下滑的趋势。从2003年起的连续四年，农村基本建设支出占财政决算总支出的比重持续下滑，到了2006年，该比重甚至降至1.2%，破记录地成为1978－2006历年该比重的最低点。2006年农村固定资产投资在全社会固定资产投资中所占比重比2005年下降了0.4个百分点，比1996年下降近9个百分点。由此可见，我国财政支持农村基础设施建设的资金无论是占财政总支出的比重还是占全社会固定资产投资的比重都长期偏低，资金不足的问题严重制约了财政支持农村基础设施建设的推进。农村基础设施建设的很多工作受财力所限并未得到真正落实，我国农村基础设施建设的前景因而依然不容乐观。

     在我国1993年7月颁布的《农业法》中，关于财政对农业的投入有明确的规定，即：中央和县级以上地方财政每年对农业投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。但是从法律的实际执行情况上看，1993－2006年的14年间，仅有1994年、1996年、1998年、2004年和2006年5年满足了《农业法》的规定，支农投入显然没有达到《农业法》的要求。支农投入有法可依，却长期有法不依，支农资金长期得不到有效保障，直接导致了农业基础设施建设的资金也因此长期得不到有效保障，我国农业基础设施建设因此遗留了许多历史欠账。

     2 、资金安排结构失衡，农业事业费数量过大

　　造成我国农业事业费居高不下的原因主要有两个：一是改革开放以来，我国农业事业发展迅速，农村的社会化服务体系日益健全，需要更多的办事机构和工作人员完成***应的职能；另一个更主要的原因在于，改革开放之后我国政府多次调增了事业单位人员的工资及福利待遇，加上大多数农村事业单位成立于上世纪五十年代，历史包袱沉重。实际上农村事业单位早已成为我国农业财政支出的重要负担之一。从 2003年底开始，审计署组织 17个驻地方特派员办事处，对全国 50个县 2001 －2002 年财政支农资金的投入、管理、使用情况进行了审计调查。有关审计结果显示：农业等主管部门人员工资和公用经费支出比例偏高，影响财政支农资金对农业生产的支持力度。50个县 2001 和 2002 年财政支农资金投入中，平均有 26.7%和 27.6%被用于农林水气等部门的事业费，在县本级的投入中这一比例更高，平均为 58.4%和 58.8%（西部县高达 72.5%和 78.4%），这些情况的存在严重影响了财政支农资金的使用效率。

    3 资金来源渠道狭窄，信贷资金优惠政策缺失

　　我国财政支持新农村基础设施建设在资金方面的第三个问题是资金来源渠道狭窄。据测算，仅“十一五”期间，农村基础设施建设的资金需求总量就高达30000亿元，平均每年需要6000亿元，而2006年我国财政决算支出中用于农村基础设施建设的支出只有504.3亿元，每年的资金缺口竟高达5500亿元左右。这么大的资金缺口，一方面，财政需尽快加大对农村基础设施建设的支持力度，但另一方面，显然又不能完全依靠财政的支持，这就需要拓宽其他资金来源渠道，缓解农村基础设施建设资金不足的燃眉之急。除了财政外，还有其他三***资金来源渠道可供选择：一是民营资本，二是国外资本，三是国内信贷资本。但从目前的实际情况看，这三***资金来源渠道对农村基础设施建设的投入都远远不够。

    4、 财权事权不***对应，中央与地方的职责划分不明确

　　我国财政支持新农村基础设施建设在管理方面的一个主要问题是财权事权不***对应。目前，我国农村基础设施供给实行的是从中央到省、市、县、乡镇的多级供给体制，中央与地方各级政府的职责划分不明晰，法律对各级政府的农村基础设施供给职责未作具体明确的规定。上世纪八十年代，由于中央和地方对于支持农村基础设施建设的职责没有明确、细化的规定，地方政府总是尽可能多的将农村基础设施建设的职责推向中央政府。1980年以后，中央不断向地方分权让利，地方政府的财力因此急剧膨胀，财权大于事权，但是由于职责划分不明确，地方政府受比较利益的影响，在支持农村基础设施建设方面内在动力不足。由于工业增长能够带来高税收，地方财政的生产性支出便主要投向那些能够很快产生经济效益的项目，以及那些能够提高本地区企业竞争力的项目，如高速公路、乡镇企业等。而对于农村基础设施建设这种项目没有给予足够的重视，即使财力增长了也没有保证对农村基础设施建设的足够投入。

    二、完善财政支持新农村基础设施建设的政策建议

    1、 充分新农村基础设施建设中的信贷政策支持作用

　　增加信贷投入是解决我国新农村基础设施建设资金“瓶颈”问题的关键。在当前农村基础设施建设商业性金融机构缺位的情况下，国家必须尽快出台有利于农村基础设施建设的金融政策。在城市基础设施建设中，国家出台了各种政策措施给予支持；但是，我国至今还没有颁布***应的金融政策支持农村基础设施建设，没有专门的贷款、利息、担保等金融优惠政策引导金融机构将资金投向农村基础设施建设。虽然农发行作为国家专门的农村政策性金融机构，有义务、有责任支持农村基础设施建设，但首先作为一个金融企业，其自身的正常运转也必须遵循市场规律，承担市场风险。因此，农发行在支持农村基础设施建设中也离不开国家的政策扶持和引导。从这个意义上说，制定并推行针对农村基础设施建设的金融优惠政策迫在眉睫。

    2、 大力加强财政支持新农村基础设施建设的资金监管工作

　　首先、要加大监管力度，强化各部门间的协调配合。应完善财政内部监督、审计监督、党政监督***结合的“三位一体”的支农资金监管体系，明确界定各部门的监管职能和责任，做到各部门责、权、利的统一。地方财政部门对于农村基础设施建设资金应实行专项管理和目标管理，严格按照“资金使用报账制”的要求，在资金使用不当时及时予以纠正，严格做到依法办事；第二，要应依据《预算法》等***关法律法规，制定用于支农资金的部门预算实施细则，将财政每年用于农村基础设施建设的预算资金直接落实到农村各***关部门，以遏制地方财政支农资金“虚投”现象的发生。第三，要全面实行项目管理，建立项目实施的全程监控机制。要设计科学合理的工作程序，逐步建立制度化、规范化的项目可行性研究和评估论证；对已批准立项的项目，通过财政预算评审后，才可付诸实施；此外，还要尽快建立投资决策问责机制，让投资的效果与决策者的绩效考核挂钩。第三，要逐步推行绩效评价，对农村基建资金的使用效果进行考评。广东省从2003年开始进行财政支出绩效评价的试点工作，浙江省于2004年推行了农村专项资金绩效评价。因此，可参考我国绩效评价试点地区的具体执行情况，同时借鉴发达国家的经验，逐步探索建立财政支出的绩效评价制度。第四，要进一步推进政务公开，让农村基建资金的使用处于公众监督之下。可通过网络或其他媒体，将财政支持农村基础设施建设的***关预算、支农项目向社会公开，以此增加新农村基建资金的使用透明度。

    3、 具体划分中央与地方在新农村基建中的职责范围

　　必须具体、明确地划分中央与地方各级财政在新农村基础设施建设中的职责范围。农村基础设施根据受益范围和服务的地域性，可以分为全国性的农村基础设施和地方性的农村基础设施，建设职责前者应由中央政府承担，后者应主要由地方政府承担。对于地方性农村基础设施中的一些跨地区的设施，应由***关地方政府承担主要建设职责，中央政府在一定程度上参与协调和配合。地方政府之间的职责划分也应遵守这***的原则，即根据受益范围和管辖范围确定投入的职责范围。需特别注意的是，对于经济落后、原有基础设施严重短缺的省份，中央财政应视其经济状况在农村基建中给予一定补贴；县乡区域内的农村基础设施因与本县乡的农村发展直接***关，应由县乡政府具体负责实施，但由于基层政府的财力***当有限，省、市两级财政必须在此过程中承担主要的资金投入。当然，以上只是一个粗略的职责划分，中央及地方各级财政的具体职责范围还应在***关法律法规中以制度的形式加以反映，使之得以确定、细化和落实。

    4、切实抓好农村生活性基础设施建设

　　切实抓好农村生活性基础设施建设，是“以人为本”发展理念的具体落实，对于改善农民生活、缩小城乡差距起着重要作用。从农村生活性基础设施建设的内容上看，一是要抓好农村饮用水安全，按照分类指导的要求，采取农村自建饮水工程和城市水***管网延伸等办法，使广大农民群众喝上安全清洁放心的饮用水；二是要抓好农村道路建设，对未通路的行政村进行逐个认真分析，排出解决的时间表，经过几年的努力，切实解决农村道路问题；三是要抓好农村生活污水处理，按照城乡一体化污水处理的要求，建立和完善多形式、低成本、高效率的农村生活污水处理体系，而从近年来各地的实践看，沼气技术是一项可在全国农村推广应用的低成本污水处理方式，中央财政应进一步加大普及沼气技术的资金补助；四是要抓好农村垃圾集中收集处理，因地制宜地采取焚烧、填埋等方式开展农村垃圾无害化处理；五是要抓好人畜、人禽居住的分离，切实改善农村卫生******。

    5、优先保证财政对贫困地区新农村基础设施建设的支持

　　在我国贫困地区的新农村基础设施建设中，投资主体必须是中央政府，而且这一部分地区的农村基建支出在财政支出总量中必须优先得到保证。贫困地区的农民连自家建房都困难，更不可能有余力兴建农村基础设施；贫困地区的政府财力薄弱，日常的人员开支和运转经费都捉襟见肘，自然也无法承担农村基建投资主体的责任。如果中央缺少对贫困地区中小型基础设施建设的财政支持，结果很有可能是加重农民负担，引发新的问题，适得其反。从另一个角度看，贫困地区是我国经济发展的薄弱地区，但同时也是我国蕴含新一轮发展潜力的地区，有关部门如果进一步加大对中西部地区农村特别是贫困地区农村的基础设施建设扶持力度，有可能使之成为我国经济发展新的增长点。