——治理结构改革代替产权结构改革 

　　【摘要】 因为现阶段中国农地非农开发矛盾日益激烈和农民权益损害日趋严重,在中国建立农地发展权及其交易制度逐渐引起了理论和实践界的关注。然而,即使农地发展权在提高农地配置效率和保障农地产权公平上在西方国家获得了成功,但直接在中国现有的产权体系基础上,建立新的农地发展权,必然面临着巨大的制度成本。为了实现短期内既节省制度成本又实现与农地发展权改革相仿的制度绩效,本文尝试从农地非农开发治理结构层次上的制度创新来寻找中国农地发展权之路。借鉴成熟的排污权交易理论,本文将农地的非农开发看作具有空间异质性和时间专用性的污染,并通过对比几种不同的排污权交易模式,为中国农地非农开发设计了各种情况下的配额交易模式,最后从理论和实践上论证了这种治理结构制度设计替代产权结构改革的可能性和具体途径。本文的研究为中国农地发展权中短期的制度改革方向提供了科学参考。 更多还原 

　　【关键词】 农地发展权； 农地非农化； 排污权交易； 治理结构； 配额交易　

　　一、引言　

　　农地发展权（或称为农地开发权）及其地区间的交易，因为既关系到农地资源、生态环境和农民利益的保护，也关系到区域资源利用效益的最大化，所以无论是在农业经济领域，还是在土地和城市规划领域，或是在生态环境保护领域，都得到了广泛的关注。尤其是，在借鉴西方国家农地发展权及交易制度的基础上，很多研究指出了在中国建立农地发展权，实现市场配置机制，是缓解现阶段耕地保护与经济发展矛盾，同时也是保障农民权益的有效途径。 

　　虽然土地的发展权作为一项产权的设置，在中国还没有得到正式的法律确认，但实践中或多或少已经开始进行类似于建立农地发展权及其交易的尝试。比如，现阶段土地利用总体规划中对建设用地占用农地的指标在全国不同省份的分配，本质上就是一种“从上到下”式的对农地发展权进行初始配置的行为。另外，20世纪90年代中期实施的耕地总量动态平衡政策，虽然并没有明确是对发展权的交易，但本质上因为实现了农地非农开发权利在不同地区间的调剂，可以看作是中国农地发展权交易的雏形。近年来，中国农地发展权交易越来越频繁，在“异地代保”、“省际平衡”等被叫停以后，国土资源部在2006年进行试点、在2009年大力推行的“城乡建设用地增减挂钩”政策，可以看作是政府在市级范围内推进农地发展权交易的新的尝试。 

　　然而，因为产权的明晰，是保障资源配置的前提，因此很多研究指出，无论实践中农地发展权及其交易如何得到了发展，如果没有正式的产权制度，其实际的效果必然会受到影响。同时，因为产权的不完整，农地被征用后收益分配有失公平，农民的利益受到严重损害，中国到了对农民进行“反哺”的时期（马晓河等，2005；洪银兴，2007）。因此，在正式制度层面上明确农地发展权势在必行。 

　　可是，不能忽视的是，往往理论上正确的观点，实践中却受到很大的束缚。中国现有的土地产权体系虽然饱受争议，但法律上已很明确：“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，同时，农地承包权和城市土地使用权可以在一定条件下从所有权分离并可以让渡。现有的土地产权体系是长期演变的结果，具有历史的合理性和进步性（Ho, 2005）。因此，要改变现有的产权结构，增加一个所谓的农地发展权，其制度变迁的成本肯定很大（Williamson, 2000）。 

　　是否真的需要等到农地资源利用的矛盾激化到一定程度，才有可能产生足够的动力改变现有的产权结构以实现资源利用的效率和保障产权主体的利益？如果不是，是否存在替代性的且成本较低的制度安排，来实现与农地发展权改革相仿的绩效？这种成本较低的制度安排，从Williamson4个层次的分析框架看，只能是属于治理结构层次的制度安排，而不是属于正式制度层次的安排。 

　　幸运的是，如果把农地发展（即农地的非农开发），看成是一种类似于工业生产过程中产生污染的行为，那么理论上已经得到很好发展的排污权交易理论，就可以借鉴到对农地发展控制上来。因为农地发展权，其实就是对农地发展的一种限制，而限制的目的也是为了避免过度的农地开发造成的生态、环境和社会成本。而排污权交易，一般来讲，并不需要在产权结构上定义所谓的污染权，只需要通过配额、税、费等方式进行控制（正是所谓的治理结构层次上的制度安排），因此对农地非农开发也可以采用类似的在治理结构上的制度安排来代替产权的改革。 

　　所以，本文的研究目标就是，在排污权交易理论和实践的基础上，分析通过在治理结构层次上对中国农地非农开发进行制度设计以实现与在正式制度层次上建立农地发展权相仿的制度绩效的可能性和途径。这不仅是对土地非农开发制度设计和排污权交易理论的拓展，也为建立旨在提高中国现阶段农地利用效率、协调耕地保护和经济发展矛盾、保障农民利益、促进城乡统筹发展的土地政策体系提供科学参考。　

　　二、排污权交易的发展：对农地发展权有益的参考 

　　从20世纪60年代开始的对污染排放配额交易的讨论，理论上得到了长足的发展。最初受庇古税的影响（Pigou, 1932），大多主张通过直接的排放限额（Command－and－Control: CAC）或者统一的税率来进行污染的控制。其中，Baumol和Oates（1971）最早给出了统一税率能够实现污染排放边际社会成本与边际私人收益趋同的理论证明。当然，实践中最优的排放限额或者统一的税率如何确定，是一个难题，因为污染的社会成本是不容易测算的。另外，排放限额或统一税率的前提是污染物本身必须是均质的，没有空间和时间上的差异。这是一个很强的理论假设，实践中很多污染都会因为地点、时间的差异而造成污染负面效应的不同。 

　　为解决如何确定税率的问题，科斯建议从明晰产权角度来实现（Coase, 1960），这为排污权交易奠定了理论基础。因为不同污染源在减排或净化上的边际成本不同，使得排污权的交易在实践中成为可能，在理论上出现了所谓的“总限额＋可交易（Cap-and-Trade，即CAT）”的模式和“最小净化＋可转让余额（Baseline-and-Credits，即BAC）”的模式（Tietenberg, 2006）。前者指设定一个总的限额并分配，允许污染单位之间自行交易；后者指为每个污染源制定一个最少的减排标准，超出该减排标准的额外减排可作为“余额”卖给其他污染源或留作下年使用。 

　　为了解决因为污染物本身的异质性造成统一税率失效的问题，尤其是针对空间异质性和时间专用性（temporal specificity），排污权交易的理论得到了进一步的发展，在理论和实践中发展出的排污权交易主要有3种类型：无差别指标交易模式（Undifferentiated Tradable Quotas，即UTQ）（Baumol and Oates, 1971）、转换率指标交易模式（Trading-Ratio Quotas，即TRQ）（Woodward, 2001）、区划内指标交易模式（Zonal Trading Quotas，即ZTQ）（Tietenberg, 2006）。 

　　“无差别指标交易”是指，排污指标对于任何污染源来说在单位上是一致的，进而如果拥有或通过交易获得一单位的指标，就可以排放一单位的污染。这种做法的优点是指标在交易衡量上的简便，节省了很多制度成本，但这种做法的缺点是仍可能导致污染的过度集聚（hot spot）②。“转换率指标交易”是指，排污指标对于不同污染源来说是不同的，这样在交易时并不能按照1∶1的比例进行等额交易，比如，污染后果严重的污染源在购买污染相对轻的污染源的一个单位污染指标时，并不能使自己拥有一个单位的额外排放量，而应该小于一个单位，具体比率根据实际污染差异而定。所以，该模式的优点是保证交易后污染总体水平不恶化（甚至提高），同时也避免了污染的过度集聚问题，但缺点是比率在设定的时候需要耗费大量的测算成本③。“区划内的指标交易”是针对在空间异质性明显的污染排放所设立的一种只能在特定区域内进行排污交易的模式。该方案的优点是可以解决总体区域内污染过度集聚的问题，当然，该模式的弱势是，初始区划的成本很高，而且，如果区域划分过小，也可能带来交易的薄市场（thin market）或政府的过度干预问题。 

　　现有的排污交易理论和实践可以给出两个基本的理论启示。首先，没有任何一种指标交易模式可以解决所有的污染控制问题，要么面临所谓的“过度集聚”，要么面临所谓的“过度控制”问题，这一方面印证了新制度经济学（交易费用经济学）的中心论点：不同的交易需要特定的治理结构来实现治理的效率——控制污染是一种“交易”，不同的指标交易模式是“治理结构”，所以控制污染也需要根据污染自身的特征（空间差异性、时间专用性等），来选择最合适的指标交易模式。第二，现有的排污权交易的各种模式，为农地发展权交易的模式设计提供了有价值的参考，同时也揭示了不能幻想通过某种单一的制度设计就解决所有的农地发展权交易问题。下面就开始根据现有的排污控制理论，来拓展中国的农地发展权及其交易理论。当然，首先需要先辨析农地发展权交易的“排污权”交易本质。　

　　三、农地发展权交易：“排污权”交易的本质 

　　（一）农地非农开发具有“污染”特征 

　　农地的非农开发是城镇化的基础，同时可以带来投资、就业和经济增长，因此是具有显著经济效益的自然资源利用行为。但是，同时它也造成了农地生态价值的损失、开放空间的消失、城市的无序蔓延等外部性问题，这在世界范围内都得到了共识（Henger & Bizer, 2009）。 

　　对于中国来说，农地非农开发对城镇化、工业化和经济快速增长起到了重要的支撑作用（曲福田等，2005），然而一些负面问题也日益显现出来。首先，快速的农地非农开发危及了耕地保护这一基本国策，与之紧密相关的就是国家的粮食安全问题，这是农地非农开发备受政府关注的主要原因之一（陈锡文，2004）。第二，农地的过度损失造成经济的低效增长，即，现阶段的经济增长是粗放型的、以牺牲大量农地资源为代价的。这从全国大量重复和闲置的开发区可见一斑，比如，2003年全国撤并整合各类开发区2046个，撤并率高达36％（国土资源部，2003）。第三，土地的非农化也导致了城郊结合部的环境污染和优质耕地减少等生态环境问题。国家环保部表示，因受到工业污染、城市生活污染，以及旅游污染向农村转移的影响，城郊结合部环境保护形势日趋严峻（国家环保部，2008）。国土资源部经过调研也发现，建设占用耕地多数是居民点周边的优质高产良田，补充的耕地多来自未利用地的开发，占优补劣的现象一直很严重（国土资源部，2005）。第四，农地非农开发的土地收益分配和农民安置等社会问题，也是现阶段农地非农开发过程中的重要问题，受到了广泛关注（韩俊，2005）。 

　　因此，农地的非农开发可以看作是一种类似于工业生产但同时排放污染的具有正负两面效应的经济行为。当然，农地的非农开发，又因为其空间异质性和时间专用性而具备特殊的“污染”特征。 

　　（二）农地非农开发的空间异质性 

　　污染的空间异质性是指，污染对区域内不同位置造成的影响不平均，其最重要的后果就是区域总体的污染成本往往只被部分人承担，比如，一个城市的垃圾污染，垃圾站附近的居民承担得更多。所以此类污染往往造成理论上所谓的污染集聚效应（Hot spot）问题，导致污染成本的不公平分配。 

　　农地的非农开发，同样具有空间异质性。这主要体现在农地非农开发的地理位置对于非农开发的效益影响显著。比如，如果位置选择不合理，一方面可能造成资源配置的低效和社会发展的不公平，另一方面也可能导致某些区域虽然经济发展迅速但自然生态环境却遭到过度破坏。 

　　从中国的农地非农开发实践来看，是通过土地利用总体规划在全国范围内实现对建设占用耕地指标进行分配，这种指标分配不仅要考虑非农开发的经济效益，还要考虑非农开发的空间异质性。如果指标的分配不符合经济社会生态的综合效率，很可能造成指标在东中西部分配不公平，既可能牺牲了中西部的经济发展机会，也可能导致东部地区耕地的数量和质量、城郊地区的开放空间、自然生态景观等的过度损失。 

　　（三）农地非农开发的时间专用性 

　　污染的时间专用性是指，污染在一定时期内造成的负面效应不总是相同的，会随着时间的变化而发生变化。比如，上游的污染排放如果发生在下游鱼类繁殖期，与非繁殖期相比，造成的负面效应可能更大。 

　　农地的非农开发，同样具有时间的专用性。作为一种自然资源的开发利用，因为农地非农化后重新恢复成可从事农业生产的土地相对困难，对于这样一种近似于不可再生资源的利用，究竟什么时间进行非农化开发，从可持续发展和资源利用效益最大化角度看非常重要。不合时宜的开发活动，可能导致巨大的机会成本。 

　　从中国的农地非农开发时间来看，由于改革开放以来中国的耕地被建设用地占用速度越来越快，耕地面积减少越来越大，国家采取了很多土地用途管制措施以控制日益严峻的耕地保护形势，比如，耕地总量动态平衡、基本农田保护，以及近年来提出的耕地保护的18亿亩红线等，这些都是体现了政府对农地非农开发在时间专用性的忧虑。 

　　（四）农地非农开发治理：不同的发展权交易模式 

　　农地的非农开发，作为一种“污染”，根据空间异质性和时间专用性的差异，可以采用直接的限额模式，也可以采用不同的排污权交易模式进行治理，这通过世界上不同国家的实践可以看出。 

　　荷兰和德国的空间规划（Valk, 2002; Needham, 2007），或者中国的土地利用总体规划（Lin and Ho, 2005），通过政府的直接干预对土地开发行为进行控制，限制了特定地区特定时期内农地非农开发的数量和位置等，本质上就是排污权理论上最初的总体限额排放模式（CAC）。 

　　近年来，因日益严重的建设和交通用地占用农地，德国联邦政府正在考虑如何在空间规划的基础上引进农地非农开发的限额及交易模式（CAT），提出要在2020年把现在每天平均113公顷的非农开发量减少到30公顷（Tan et al., 2009）。为此，现阶段德国政府和理论界争议最多的就是采用何种限额交易模式，是无差异的指标交易（UTQ），还是转换率（RTQ）或者区划内指标交易模式（ZTQ）（Henger and Bizer, 2009）。 

　　此外，一些国家早已通过引入市场配置的方式来提高农地非农开发的效率，这其中最典型就是美国的土地开发权交易体系（TDR: Transferable Development Right, Pruetz, 1997, 2003; Thomas and Hamlin, 2000）。TDR作为一种发展权的交易体系，与排污权交易有着很多相似之处。美国不同州因各自不同的自然社会条件，其土地发展权交易模式往往是不同的，也存在诸如无差别指标交易模式、转换率指标交易模式、区划内指标交易模式等。 

　　从本部分的论述可以看出，无论从理论还是实践的角度，农地非农开发的控制，在本质上可以看成是对排污的控制，而农地发展权的交易，本质上也就可以看作是排污权的交易。 

来源：管理世界