——对湖北及若干省市的调查与分析
村务公开是指在一个 村民委员会的辖区内，村民委员会组织把处理本村涉及国家的、集体的和村民群众利益的事务的活动情况，通过一定的形式和程序告知全体村民，并由村民参与管 理、实施监督的一种民主行为。村务公开不仅是村民自治的基本要求和重要内容，也是实现民主自治的前提条件。象任何民主、自治及管理一样，村务公开制度也是 在特定的历史条件和政治背景下生成和进行的，只有深刻地了解和把握这一制度赖以存在的社会环境和政治条件，才有可能真正认识和理解这一制度的特点并把握其 未来的发展走向。村务公开的有效实施也依赖一定的制度、技术并具有相应的财政基础。从目前来看，税费改革是我国建国后农村继土地改革、实行家庭承包经营之 后的第三次重大改革。税费改革本身并不是单纯的“费改税”或减轻农民经济负担问题，其实质是国家、集体与农民关系的重大调整，对村民委会员的组织、功能、 运行方式以及乡镇关系也产生了重大而深刻的影响，在相当程度上影响和制约着农村基层组织及村民自治的发展走向。因此，税费改革构成了我们理解和研究当前我 国村民自治发展重要的历史背景和条件。对我国村民自治、村务公开以及民主管理的研究以及对未来村民自治发展的设计均不可能忽视税费改革的实践影响、发展动 向以及所提供的政策环境和制度条件。为此，本文结合对我国若干省、市的调查，考察和分析税费改革对村民自治及村务公开的积极和消极的影响，并根据税费改革 的发展动向探讨分析村民自治可能的发展走向以及促进村民自治及村务公开的制度、技术及财政基础。
一、从“减税”到“免税”：“后税改时代”的自治空间
自2000年安徽进 行税费改革试点以后，农村税费改革在全国逐步全面推开。2004年3月5日，国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第二次会议上宣布从当年起，逐步降 低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。如果说2004年以前农村税费改革的基本目标是“减轻、规范、稳定”农民负担的 话，2004年以后，新一届政府税费改革的重点转移到“免征农业税”上来。从“减税”到“免税”，这标志农村税费改革进人一个新的时期。2005年底，全 国绝大多数省、市和自治区提前宣布全部免除农业税。2006年其他未免征农业税的省份将再降低农业税税率2个百分点以上，进而全部免征农业税。
从“减税”到“免 税”，不仅表明农村税费改革本身政策的调整，更重要的是表明党和国家农村工作的重点以及农村政策发生重大调整。这种转变不只是“终结了延续千年的‘皇粮国 税”，，更重要是进一步推动了农村基层政权及其运行方式的转变，促进改善国家与农民、城市与乡村以及工业与农业的关系，并为农业、农村和农民这“三农”问 题的解决创造条件。从农村内部来看，这种转变不仅促进了农村社会和经济的发展，也为村民自治及乡村民主发展创造了更大的空间。
从法律上看，村民委 员会是村民群众性自治组织，也依法承担着协助乡镇政府的工作的义务。但是，早在1987年，全国人大常委会委员长彭真同志在通过《村民委员会组织法(试 行)》时就提醒人们，“村民委员会是基层群众性自治组织，不是基层政权的‘腿’，‘上面千条线，底下一根针’，这样会把它压垮”。然而，不幸的是，税费改 革以前，不少村委会承担了过多的行政任务，不少地方大凡工业生产、农业发展、税费征收、计划生育、社会治安、精神文明、组织生活等等一切事项，都通过层层 签订责任书的方式下达到村委会及相关责任人，并强力推行，限期完成。尤其是由于税改前乡村税费征收任务重，各种税费征收任务通常由村委会及村委会干部代征 代缴，并将完成征收任务与村干部工资直接挂钩。这项措施严重扭曲村委会的功能和作用，也使村委会组织出现严重的行政化、官僚化，并脱离群众。不少村委会每 天疲于完成乡镇交给的行政工作，无暇顾及也无法开展村内自治事务。在不少村民看来，这样的村委会不过是“拿村民的钱，干政府的事”而已，其结果不仅损害了 乡村干部的形象，也损害了村民对自治事务参与的热情和信心，甚至对村民自治及村委会干部产生怀疑、不满甚至抗拒，从而影响村委会正常运转及村民自治的发 展。
由于村民委员会承担 了过多的“份外之事”，而且常常是“急、难、险、重”甚至是不合国家法律和政策的事情，常常造成与农民群众的矛盾和对立。如由于税费改革前农民负担比较 重，加之一些地方为了超标准收取提留统筹费，虚报农民收人，变相加重农民负担;有的地方不顾中央三令五申，巧立名目，乱收费、乱集资、乱罚款、乱摊派，使 农民不堪重负，加剧了政府与农民以及干部与农民的矛盾。不少农民采取软拖硬抗的方式进行抵制，甚至出现大批农民“逃亡”和弃田抛荒。面对农民抗粮逃税，一 些地方政府及乡村干部为了完成上级的任务，对农民则软硬兼施，对抗拒不交的农民“拔钉子”，甚至是赤裸裸的强制和暴力，强行征收。不可避免引发干群矛盾和 冲突，使村委会干部
与村民群众对立起来，有的甚至演化为致人死伤的恶性事件。这种矛盾也破坏了村民自治赖以存在的社会条件和群众基础。
不仅如此，由于农民 的抗税及大量的弃耕和外流，直接减少乡村的税费及财政收人。如湖北省京山县1998一2000年，农业税年征收率不到75%。到1999年底，京山县全县 仅农业税、农业特产税两项仍有尾欠3ro8.59万元。而此时的全年两税的征收任务仅为3218.31万元，也就是说，近一年的两税任务未能收取。到 2000年7月底，全县农户欠款达1.27亿元。直到2001年3月，曹武镇仍有14350亩耕地仍无人耕种，“导致百万元的税收任务挂空”，其结果必然 是造成乡村财政的困难。另外，虽然国家有关文件要求农村税费征收要“户交户结”，但实际上，乡镇通常是将任务分解到村，实行“户交村结”，对于完不成任务 的村组及村组干部实行扣下拨款以及工资等方式“硬结账”，迫使村委会及村组干部垫款甚至借贷上交，由此也造成严重的村级债务。据对湖北麻城市熊家铺的调 查，全乡22个行政村，截止1998年底，村级负债总额高达368万元，村平均16.8万元，最高的达40.2万元，村人平313.5元，最低也有几千 元，几乎村村负债，资不抵债的村有3个，赤字金额达18.3万元，公积金(积累亏空)有赤字的村有19个，赤字金额214.7万元，村平11.3万元。究 其原因，主要是“该收的收不上来，而支出不断增大，村干部只有拆东墙补西墙。有的乡、总支干部、村组干部靠高息借贷完成财税任务，只管当年过得去，不管后 果。”
显然，税费改革以 前，全能型和压力型的行政体制以及过重的农民负担、不适当的税费征收方式，不仅造成村民自治组织功能的扭曲，也造成乡村干群的矛盾以及严重的财政和债务危 机，在组织上、功能上、政治上以及财政上损害了村民自治的发展。随着农村税费改革及配套改革的实行，尤其是完全免除农业税之后，上述一些矛盾在相当程度上 得到缓解，从而为村民自治的发展提供了更大的空间和更好的条件。特别是从“减税”到“免税”，不仅大大减轻了农民的负担，也使乡村干部从催粮催款中解脱出 来，减少了基层干部与群众利益摩擦和矛盾，使干部有更多的精力为农民服务。在减轻农民负担的同时，中央财政支农力度进一步加大。仅2004年，中央财政为 顺利实施农村税费改革安排转移支付219亿元补助地方财政减收缺口。国家还实行粮食、粮种和农机直补政策，全国29个省(自治区、直辖市)对种粮农民实施 直接补贴，补贴资金总额达116亿元，近6亿种粮农民直接得到实惠。对13个粮食主产省还安排良种补贴资金28.5亿元，农机具购置补贴资金7000万 元。与此同时，为减轻农民负担，促进粮食生产，还实施了稳定农业生产资料价格的财税优惠政策，取消3项、免征8项、降低4项涉农行政事业性收费。这一系列 大政方针不仅大大缓解了国家与农民以及农村的干群矛盾，密切了党群、干群关系，也促进了乡村关系的调整和改善，促进了农村社会经济的发展，从而为村民自治 的发展提供了更大的发展空间。
二、财政、制度与技术：村务公开的条件与障碍
任何政权和组织的正 常运转离不开一定的制度设计和技术支持，也需要相应的财政作为基础。同样，村民自治及村务公开也需要一定的制度和技术条件及一定的财政基础。税费改革尤其 是免除农业税虽然在相当程度上改善了村民自治的宏观环境，为村民自治创造了更好条件和发展空间，然而，也不能不看到，我国税费改革及其配套改革仍在进行之 中，乡村组织和管理体制的改革任务远未完成，特别是税费改革并没有也不可能扫清村民自治的一切障碍，税费改革及体制改革在实践中仍存在不少偏差和问题，一 些深层次的矛盾和问题日趋尖锐化和显性化，存在的问题似乎与取得的成就一样突出，不少问题正深刻地影响着村民自治的发展及村务公开的成效。从目前来看，这 些问题最突出地表现在村民自治及村务公开的财政基础、组织制度以及技术方法三个方面。
(一)“减收”与‘债务”：村务公开的财政基础与困难
一定的财政是政权和 组织赖以存在的基础和条件。同样，没有一定的财政来源，村委会不仅无法为村民提供必需的公共管理和服务，自身也难以维持正常运转。在现实中，村级财务一直 是农民群众关注的热点，也是村务公开的重点和难点。然而，从调查来看，我国乡村尤其中西部乡村事实上陷人了严重的财政和债务危机之中。从湖北省调查来看， 到2002年底，全省村级债务总额达到200.85亿元，村均69.83万元;村级净负债40.84亿元，其中资不抵债的村5283个，占18，4%。乡 级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。村级债务负债面广，债务规模大，有息、高息债务多，高额利息成为债务增长的 重要因素;债务刚性强，债权落实难，债务化解难度大;债务逾期情况严重，逾期额占债务总额的75.58%。
税费改革虽然在相当 程度上遏制了乡村债务的进一步恶化，同时也采取了不少措施以化解乡村债务。但是，税费改革并没有从根本上消除乡村债务。不仅如此，由于减免农业税以及取消 涉及农民的各种摊派和收费，减少了乡村的经济来源，使乡村财政收支矛盾和债务危机迅速暴露出来，村级组织也陷人了普遍的财政困境之中。如安徽省，改革后全 省减收13.11亿元，平均每个县减收多达1542万元。其中，乡镇减收10.41亿元，村级减收2.7亿元。福建省乡镇负债面95.9%;每个村民委员 会平均负债32.1万元，负债面达81.3%。税费改革使乡镇收人减少12.3亿元，村级收人减少3.05亿元。全省平均每个村仅可取得村提留款 14095元，而据测算，该省维持一个村级组织正常运转的经费，每年至少需3万元左右，显然难以保障村级办公经费、村干部报酬和五保户供养
资金等各项支出。与此相似的是，麻城市农业税附加和农业特产税附加分别可征 1087，6万元和66.7万元，用于村级的转移支付约485万元。麻城现有村委会718个，每村配备3一5名村干部和3名村组干部，村、组干部工资 3000元/年，组干部误_L补贴600元/年;村办公经费标准约5000员少年，两项合计需支出1550万元。麻城全市五保户6898人，人均年供养经 费800元，共需约552万元。收支相抵，全市村级运转缺口约463万元。
虽然税费改革后，中 央和地方政府通过转移支付的方式以保障村级组织的运转，但是，这种转移支付政策性强，数量不多，且不稳定。湖北省大悟县新城镇严河村只有3名干部，上级转 移支付经费只有5000元，但订报刊支出1600元，每个干部年工资不到1200元。由于村级组织财政困难、债务沉重，不仅难以为村民提供公共服务，也难 以保证乡村干部的稳定，严重影响到村民自治组织的正常运转。在对湖北省村务公开的专项调查中，普遍反映“当前村级组织普遍负债较重，经费紧张，运转困难， 在加快经济发展、管理村级公共事务和公益事业、调解民间纠纷、直辖市维护社会治安等方面显得心有余而力不足。”不少人甚至认为“税费改革后，农民负担减轻 了，村级集体经济收入来源少，村里权力也小，现在当村干部工资报酬难保证，工作任务难完成，公益事业难建设，债务包袱难消除，无财可理，村务公开可搞可不 搞。”
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