——以河南省K镇调查为例

　　内容提要：取消农业税后，国家与农民关系发生重大变化，与此相关，乡村治理中的各利益主体行为逻辑及相关关系也发生重大变化。其中一个最为关键的变化是，随着国家资源的输入，乡村社会中出现了一个全新的结构，这个结构就是地方政府与地方势力的结盟。若不采取有力措施，这一结盟的全新结构将吸取大部分自上而下输入农村的资源，并不断侵蚀乡村社会的公共利益，由此导致乡村治理的内卷化。

　　关键词：乡村治理 地方势力 国家与农民关系  内卷化

　　取消农业税以后，因为利益关系的调整，乡村治理机制发生了重大转变。本文试图以2010年7月在河南K镇为期20天的调研为基础，来讨论当前中国乡村治理中的利益主体的状况，并在此基础上讨论取消农业税对乡村治理机制的影响。

　　一、乡村治理中的行动者

　　当前乡村社会中，影响乡村治理状况的主要行动者，可以大致列出八个。

　　1.高高在上的国家

　　国家是农村政策的制定者，是决定资源如何分配，制度如何安排的决定性力量，又是高高在上的力量。国家农村政策的首要目标是国家的长治久安，具体到农村方面，则是农村可以充当中国现代化的稳定器与蓄水池。取消农业税后，国家不仅不再从农村提取资源，而且不断地向农村输入资源，仅2009年，国家的各项支农资金即达7000多亿元。进一步分解，国家农村政策目标可以分解为三个子目标，一是粮食安全，二是农村稳定，三是农民增收。若国家可以用最少的资源付出来达到以上三个目标，则国家农村政策就是相当成功的。

　　除了制定政策和输入资源以外，国家也是直接介入到乡村治理中的行动者。国家的在场，往往是通过省、市、县等各级行政向下延伸而至。就是说，国家不仅为乡村治理制定了规则，提供了资源，而且往往是乡村治理中的具体在场者，最典型的在场是通过批转信访案件，进行考核奖惩来参与和介入到乡村治理之中。在乡村治理分析中，我们可以将县以上行政均视作国家的延伸而不细作展开。

　　2.正在退出农村的乡镇政府

　　县以下的主要行动者是乡镇政府及其负责人。将负责人与乡镇政府分开，是因为乡村治理中，乡镇政府负责人往往可能不是按体制要求扮演角色，而是借体制赋予的权力谋取私利，且乡镇负责人在取消农业税前与取消农业税后的行为有着根本性的差异，因此需要区分开来。

　　取消农业税后，乡镇利益日渐与农村和农民无关，乡退出村，村退出组，成为乡村治理中的普遍现象。乡镇试图通过最少的投入来获得短期回报，通过自上而下下达各项指标来应付各种任务和事务。

　　取消农业税前，乡镇深度介入到农业生产和农村公共事务之中，因为这是完成各种税费提留任务的前提。取消农业税后，国家不再收取税费，乡镇不再从农村提取资源，乡镇因此退出农村公共事务和农业生产事务。只有当农民找到乡镇，乡镇才被动出击。乡镇丧失介入到农村事务以及农业生产中的主动性。简言之，取消农业税后，乡镇利益与农村和农民越来越无关系，乡镇没有主动介入到农村、农民和农业事务中的积极性，他们只是要求村组完成他们的任务。他们介入到村里来，往往只是检查、督促村一级是否及时完成了乡镇布置的各种自上而下的任务要求，而不会主动为村组解决问题，为农民解决问题。由此导致乡镇注意力的大转移，比如将之前90%的精力用于农业和农民问题，转变到90%的精力用于招商引资和小城镇建设，等等。

　　3.无所作为的村一级

　　村一级是中国最基层的行政建制。取消农业税以后，村一级不再协助乡镇收取农业税费。相反，村一级的各种行政资源均来自国家，比如村干部的工资，村级公共行政经费，以及村一级各项建设资金都来自国家。取消农业税之后，村一级几乎不再有从村庄内获取资源的可能。因为国家政策规定取消一切面向农民的税费负担，包括村集体可以借土地集体所有而向农民收租（“三提”等）的权利。村一级可能的从农民那里收取的费用是用于村庄公共事业建设的“一事一议”。但在缺乏强制力的情况下，“一事一议”在全国绝大多数农村都无法开展。

　　目前村一级仍然承担着各种自上而下的行政任务，包括计划生育、社会治安等，而主要的任务之一是落实各项惠农政策，比如低保户的确定，新农合资金的收缴，通村公路建设，安全饮水等等。惠农政策的落实是双刃剑，一方面，惠农政策可以惠农，因此可以成为村干部的治理资源，另一方面，村干部不得力的情况下，惠农政策落实起来困难重重，错漏百出，村干部为此颇伤脑筋。

　　在乡镇的主要关注点已从农民和农业问题转移出来，由之前主动介入变成目前消极应对的情况下，村一级对农民和农业问题的关注也无主动性。村干部关心的是上级任务能否完成，取消农业税后，村一级也丧失了借协助收取税费来上级讨价还价的能力。村因此退出组，而不愿意关心村民组里与农民切身利益相关的事务。

　　简单地说就是，取消农业税后，村干部缺少回应村组事务的主动性与积极性，村干部既缺少治理资源，也缺少治理积极性与主动性。村民组治理状况好坏与村干部无关。

　　4.已经散掉的村民组

　　村民组是农民生产、生活和人情往来最基本的单元，是一个真正的熟人社会。一般来讲，村民组也是一个共同灌溉单位，是一个进行农业生产的基本协作单位。村民组由人民公社“三级所有、队为基础”的生产队而来，分田到户时是以生产队全部人口来承包生产队全部耕地，是按远近、肥瘦、水利条件好坏来搭配分田的，也因此，村民组内的耕地，是每一户有多块不同方位的田地，农民之间的土地相互交错，相互构成上下游关系。也因此，在村民组内，诸如灌溉、机耕道建设、病虫害防治、农村技术推广等等，都构成了公共事务，在取消农业税之前，这些事务一般是乡村强力介入村民组内，通过收取共同生产费来解决的。取消农业税也取消了带有一定强制性的共同生产费，这种情况下，村民组内一旦出现钉子户，出现搭便车者，村民组便束手无策，结果是村民组内的共同生产和生活的事务无法解决，基本的生产、生活公共品供给不足，村民不得不以代价高昂的私人品来补公共品供给之不足。

　　与一般具体的公共品相比较，更为基本的公共品是村民组长，因为如果没有村民组长，就没有人出面主持事务，村民组内的公共品供给就更加不可能进行。

　　目前中国农村已经发生巨大的利益分化，尤其是农民大量外出务工，人地分离情况十分普遍，村民组内的公共品供给，利益协调难度极大。一个强有力的村民组长可以通过强有力的动员手段来防止搭便车，对付钉子户，调平利益矛盾，从而维持村民组基本的生产生活秩序。也因此，村民组长不仅要有积极性，而且要有能力，有能耐，有威信，甚至有暴力。

　　取消农业税之后，村民组长几乎是无酬工作。没有报酬，而事务繁多，且还可能得罪人，尤其是组长做成一件公共事业和公益事业时，他不得不每家每户说好话，沟通、解释，甚至软硬兼施，而做这些事情又并非要专为自己。他感到好人没有好报，划不来，因此干脆甩手不干。“人不求人一般高”，又不是为自己的事情，何必到处求人？要死一起死，死了活该。这样就没有人愿意再当村民组长。

　　村民当然知道没有组长的情况会很糟糕，但没有人愿出这个头。村干部若有主动性，到村民组召集村民开会，摆事实、讲道理、作动员，也是可以推选出组长来的。尤其是，村干部可以动员那些种田大户，以及村民组内势力大、威信高、能力强、有公心的人出来当组长，则村民组的基本生产、生活秩序就可以依靠村民组长来想办法维持。但若村退出组，村干部不愿自找麻烦，采取村民组有无组长不关我的事的态度，组长就很难推选出来，村民组就真是群龙无首，一团乱糟了。

　　5.衰落的农民认同与行动单位

　　在村民组内，农民往往也不是原子化的，而是形成了各种势力的集结，比如宗族、小亲族、兄弟等血缘共同体，以及种田大户等利益单位。

　　按K镇村干部的经验，选村民组长，一定要选户族大、兄弟多、有点公心的村民，因为大户族的村民可以获得户族内部的支持，比较有霸气一点，说话有人听。兄弟多更是一个重要指标，即如果有人想搭便车，就可能畏惧组长兄弟多的现实，而“吃亏”算了。正是强制力使得讲道理有人听。之所以还要“有点公心”，假若有强制力的村民组长没有任何公心，他就可能借这种强制力来捞取好处。他捞取的好处越多，村民中的反抗力量就越大，最终，这个组长也不再当得下去。

　　6.越来越多的钉子户

　　在K镇，对村民组一级基本生产生活秩序构成最大破坏的是当地人所说“杂耙头”。“杂耙头”是当地农民对土壤中的大块板结土壤的称呼，插秧前，农民耙田，必须将大块板结的“杂耙头”敲碎，这样才能插秧。“杂耙头”被当地村民借用来指称在村民组事务中不讲道理的搭便车农户，指村庄公共事务中的搭便车者。村民组公共事务中的“杂耙头”与耕作中的“杂耙头”不同的是，有了一个“杂耙头”，就会带动其他村民搭便车，因此，要解决村民组内的公共事务，就必须敲掉“杂耙头”。

　　取消农业税之前，国家要向农民收取税费，这是硬任务。乡村要完成国家的税费收取任务，必须与农民接触，到一家一户收取税费。乡村要能收取税费，就必须首先拔掉“钉子户”，否则，一户不交税费，户户都不交税费。正是借助乡村力量拔除“钉子户”或敲碎“杂耙头”，而使基层治理可以维系。取消农业税后，国家不再收取税费，乡村干部不再与一家一户打交道，“杂耙头”也就不再受到乡村等国家和行政力量的压制，加之当前农村利益的分化，就使得各种各样的“杂耙头”都冒了出来，牛鬼蛇神到处都是，小道理满天飞，结果就是基层治理的无序化。

　　户族大、兄弟多的村民当组长，是对付“杂耙头”的一种力量，正是借助这种传统的血缘力量，有些村民组尚可以将“杂耙头”压制住，从而可以维持村民组基本的公共品供给。

　　7.快速成长的混混、黑社会、地方势力

　　1980年代，农村混混开始出现，大都是好勇斗狠之徒，社会形象很差。

　　1990年代，农村混混进城，并逐步演化为黑社会性质的力量，也开始获得越来越多的资源。

　　1990年代后期，混混等黑灰势力介入到农村税费征收等项事务中来，农村公共资源越来越多地被黑灰势力所控制。

　　2000年之后，尤其是农村税费改革以后，随着国家资源大规模输入乡村，农村混混和黑灰势力获得快速发展的营养，而逐步成长为地方性势力，且因为这种地方势力脱离与一般农户的接触，其在农民心目中的形象大为改善。

来源：三农中国