王洪德
   
    ［内容摘要］尽快实现政府职能的转变，推进创业富民，为建成小康社会加油鼓劲，这是摆在各级政府面前的现实工作任务，尤其是最基层的乡镇政府有着不可推卸的责任。本文以黑龙江省依安县依龙镇加快土地流转、积极推进土地规模经营、建设现代农业为切入点，实现农民分工分业，走向富庶生活的历程为着眼点，分析在加快土地流转进行规模经营过程中乡镇政府的作用，指出乡镇政府助推之力和助推之果，要在科学发展观框架下积极转变乡镇政府职能，建立“有限型”、“社会管理型”、“法治型”、“间接管理型”、“廉洁责任型”的乡镇政府，有所为而有所不为，乡镇政府应为农民创业带来更多实惠发挥作用。 
［关键词］创业富民；产业发展；乡镇政府；乡镇政府经济职能转变。
 
    众所周知，我国13亿人口，8-9亿是农民，960万平方公里国土，乡镇占90%以上。所以，农业、农民、农村“三农”问题，始终是我国国民经济社会发展进程中的重大问题。而乡镇政府在乡镇经济社会发展中则扮演着重要角色，其职能发挥的优劣，不仅关系到创业富民，促进农村经济社会持续发展，而且关系到农村能否实现社会稳定。因此，对这些问题从理论上加以思考，并力求做到理论联系实际，积极地探讨解决问题的办法，这无疑对乡镇政府适应行政环境的新变化和现实的挑战，有着积极而实际的意义。
    一、依龙镇农业生产发展概况
依龙镇位于嫩江平原腹地的齐齐哈尔市依安县正南45公里处的双阳河北岸，是原依安县政府所在地。幅员面积507.7平方公里，辖18个行政村，1.3万户，5.6万口人，有耕地56万亩，是全县最大乡镇，是典型的农业大镇。依龙镇的经济社会发展速度影响着全县经济社会速度。因此，依龙人在一届接一届的镇政府领导班子的不懈努力下，农业生产方式和经营主体不断发生变化。纵观农村改革开放30多年来，依龙镇的农业生产实现了三次飞跃，而每一次飞跃都与依龙人善抓机遇、珍惜机遇密不可分。
    第一次飞跃是上世纪70年代末80年代初，依龙镇按照当时的政策，毅然取消农业生产“大帮哄”，果断的实行了“大包干”，极大地调动了农民的生产积极性。但由于家家种地，人多地少，虽显“大包干”优势和魅力，并没有真正使农民跨越温饱线。
    第二次飞跃是上世纪80年代末和90年代初，依龙镇借助于依安县实施“米稻战略”（大力发展玉米、水稻生产）的契机，经过3年试验示范，在德玉村推出“大垄双行覆膜玉米”栽培技术，创下高寒地区第三积温带玉米亩产吨粮的奇迹，引发了一场“白色革命”浪潮，这项技术很快在全省推广开来，为保障国家粮食安全立下汗马功劳。这项技术获得了省长特别奖和全省重大科技效益奖。由此，依龙镇的农民通过种植“大垄双行覆膜玉米”，跨过温饱线，
    第三次飞跃是进入新世纪的2009年，依龙人抓住农村泥草房改造的契机，先行在丰林村大胆探索和尝试撤屯并村集中建设农民公寓楼的新农村建设模式，丰林、自强、奋斗3个村撤并13个自然屯，集中建设了15栋农民公寓楼，近千户5000人集聚在一起，打造了一个新的小城镇。这种集约利用土地，农民也住楼的做法，受到时任省委书记、现任全国人大常委会副委员长的吉炳轩充分肯定，将这里撤屯并村集中建设农民公寓楼的做法确定为“丰林模式”，在全省推广开来。随即要求依龙镇按照“丰林模式”实施新农村建设整镇推进工程。经过4年努力，依龙镇将18个行政村整合为5个中心社区和1组环城卫星社区，建设了138栋农民公寓楼，全镇有8100户农民入住农民公寓楼，向城镇化、城市化、城乡一体化迈出坚实步伐。为让农民住上楼又住得起楼，依龙镇以土地规模经营为切入点，通过合作社、种粮大户、家庭农场、企业租赁等新的经营主体对全镇80%的耕地实行了规模经营，将全镇60%的劳动力从土地中解放出来多路创收。
    二、土地规模经营中乡镇政府作用分析
    我们从依龙镇土地规模经营过程中可以看到，乡镇政府在土地规模经营中的作用具体表现在：
    ——引导产业发展。尽管产业发展往往是自发的，但作为资源配置组织者的政府却可以起到“催生”的作用。2012年以来，依安县实施了产业项目向工业园区集中、人口居住向中心社区集中、农村土地向规模经营集中、民生服务向基层集中的“四个集中”发展战略，依龙镇紧跟县委、县政府战略部署，将人口居住向中心社区集中、农村土地向规模经营集中摆上重要位置，真抓实干。不仅实现了人口居住向中心社区集中目标，而且通过组建70个农民专业合作社、发展20个种粮大户、100个家庭农场、引进2家企业为平台和价格调整，将农民手中零散的土地进行整合，使农民在比较中看到了自己耕种不如转包他人耕种的诸多好处，所以，全镇土地流转步伐加快，土地规模经营面积逐年增加。
    ——创造产业环境。在全球经济一体化的形势下，资本和要素是流动的。一个乡镇能不能跨越式发展，资源优势、区位优势和优惠政策固然都很重要，但最要的是产业环境。农民从土地中分离出来后，多数具有劳动能力的劳动力，绝不甘心静坐阴凉处或晒太阳或沉迷于娱乐中，都要在坐享土地流转承包费后，找一份工作创收。依龙镇将大力发展畜牧业作为农民增收的渠道之一。通过争取项目资金，丰林、东风、德玉、东永福等村先后建起大型综合养殖场，引进雨润集团投资上亿元，在境内建起年出栏10万头生猪养殖基地项目。还积极引导具有经济实力的农民自筹资金创办了200多家育肥牛、育肥羊、育肥马、育肥猪、蛋鸡、白鹅等养殖场，全镇专职从事养殖业的农民就达500多人。依龙镇还通过对小城镇门市房改造和棚户区改造，将提升小城镇就业载体能力作为就地安置农民工的重要渠道。目前，工业企业1家、农产品收购点100多家、三产500多家，超千人在小城镇内的企业、商家店铺打工、经商做买卖。同时，依龙镇还借助于依安县工业园区企业数量较多、规模较大、用人需求增加的现实，积极主动到县工业企业对接，为200多名农民找到了工作。据悉，凡是从田垄走出来的农民，平均每人每年增加收入3万元以上，多者达十几万，甚至几十万，农民开始越过温饱线，正大步流星迈进小康社会。
    ——提供公共服务。政府要提供高效、廉洁的服务，就必须实现职能的转变，因此进行行政管理体制改革就成为更快发展的重要环节。而其切入点则在于推进行政许可改革，走出“审批经济”的怪圈，实现从重事前审批向重事后监管的转变，建立服务型的乡镇政府。依龙镇也进行了较为成功的尝试。在行政审批内容、流程、方式和载体上都做了比较到位的改革。成立便民公共服务中心，为农民和投资商全程代理代办相关事项。以“作风建设年”为抓手，以建设服务型政府为方向，加强机关作风建设，坚持依法行政，强化效能监察，改进工作作风，提高工作效率，政府及其职能部门工作人员整体素质进一步提高。建立干部结对帮扶制度，驻村联系制度等。为鼓励外来人到依龙镇投资创业，政府出台了一系列相关的优惠政策，给予他们在落户、子女就学及其他方面与本地群众一样的待遇。公开办事程序，简化办事手续，提高工作效率，降低了办事人员的成本费用。
    ——建立支持系统。农民走出田垄另谋生计，需要保驾护航，公安、法庭、司法部门为其提供法律援助。需要贷款支持，金融部门则按照规定、程序及时为其办理贷款，在资金上给予扶持。需要技术支持，相关部门选派工程技术人员登门服务，给予技术指点。需要信息支持，政府采取全方位立体式方式，释疑解惑，答疑解难，让百姓充分享受政府正能量。
    三、讨论与思考
    依龙镇最近几年发生了翻天覆地的变化，都是在加快土地流转，实行规模经营，农民从土地中走出来派生的结果。没有大量农民从土地中走出来，还都困在土地中，这些变化至少不会发展如此之快。因为这是一个互动的过程，是一个创新的过程。政府这只“看得见的手”，在加快依龙镇发展过程中，到底起不起作用?从依龙镇的实践中不难看出，“看得见的手”与“看不见的手”都在起作用。前者起的是资源配置的基础性作用，后者起的是引导产业发展、营造产业环境、提供公共服务、构建支持系统的作用。在依龙镇土地流转并规模经营过程中，乡镇政府推动创业富民、推动经济发展的方式，是政府通过对经济资源的行政控制和准市场的配置，通过创造发展环境，降低成本，促进发展，在微观上，给予指导，在宏观上给予调控，政府有力助推，才有了依龙镇今天可喜可贺的成果。
    在依龙镇经济发展过程中，我们可以清晰地看到，由于我国在土地资源上的特殊制度安排，使依龙镇政府获得了长期的土地使用权的处置和获利权利，从而垄断了经济活动中最基本的生产资料市场。依龙镇政府对土地等资源的控制和配置在经济发展中的作用，通过对土地的控制和处置的低成本，使依龙镇政府既可以通过转让土地筹措发展和建设资金，又可以以低廉的土地转让价格作为优惠条件吸引投资者，使依龙镇的社会总产值得以快速的增加。在分析中，我们发现政府经济管理职能使区域经济充分发挥了重新配置资源、获得资源配置效率的潜力。政府对土地等资源的控制和重新配置，对城市基础设施建设的垄断，以及创造条件吸引投资者等，在依龙镇的建设和运行中得到了充分和完美的体现。由此也使依龙镇成为区域经济发展中的一个最重要的因素。
    同时，依龙镇镇政府凭借其不断增加的公共财政能力，加大对公共产品的投入，如教育、卫生、精神文明建设等，特别是小城镇基础设施等准公共产品的投入，使得依龙镇的发展具有了更强的后劲，具备了可持续发展的能力，政府在区域经济中的作用和影响力将持续增强，对经济控制程度正在不断增加。
    本文无意讨论政府干预或参与经济活动是否有益或有害这一经典的问题，尽管世界银行的研究者通过对近50年各国政府在经济发展中的影响的研究，表明“没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。有效的政府，而不是小政府，是经济和社会发展的关键”。这似乎为依龙镇政府推动经济发展提供了经验证据。但是我们还没有充足的证据可以证明，政府推动经济发展在提高生产效率上有积极的意义，而这恰恰是一个国家长期经济增长的关键所在。在理论上，生产效率只有靠市场经营主体通过技术进步提高资源的生产率才能获得。目前，依龙镇政府的行为除了为农民、企业提供一些外部的激励条件，很难直接创造使经济持续增长的生产效率，与发达地区比较，依龙镇的产业链不够健全，特别是工业企业应该还是短腿，要想大发展快发展、科学发展，依龙镇必须采取有效措施，进一步招商引资和鼓励本地有经济实力的群体，投资办企业。要采取靠政府招商、靠亲情招商、靠朋友招商、靠同学招商、靠战友招商等多条腿走路的方式，想千方设百计，将工业企业这条短腿补齐，为依龙镇腾飞鼓劲加油。
    与此密切相关，另一个值得进一步讨论的是政府参与和干预经济的效率问题。尽管我们在实际调查中，感觉到和可以举例政府投资和经营的无效率想象、“挤出效应”和对私营经济的经营限制。特别是已引起全社会关注的粗放经营、无序开发和经济、社会和环境间的不均衡发展都明显地存在。但在区域范围内这是一个难以“证伪”的问题。相反，快速的小城镇规模扩张及其小城镇设施的建设、持续的高经济增长率和区域贸易量的增长，都体现了政府主导、推动经济的政绩和效应。因此，目前我们能做的仅是从历史的轨迹中分析，何以在经济市场化的过程中政府担当了经济推动的角色，为未来政府在经济发展中的走向提供一些判断，而难以以“规范”的方式评估政府的行为方式。
    或许从依龙镇的事例中，能够证明依龙镇经济快速增长和城镇化的渊源在于政府经济与私人经济的双轮启动，或者说是双引擎运行。但我们必须谨慎地认识到这是在特定体制下和特定时期的一种发展方式。从经济增长的长期含义上分析，面临包括经济资源条件的变化和配置效率的递减，这种经济增长方式是否能够持久和具有长期的绩效，仍是值得怀疑的。
    因此，需要对乡镇政府的经济职能进行重新定位。转变乡镇政府的经济职能并不是不要发展，加快发展仍然是乡镇政府必须牢牢把握的一个主题。对于乡镇政府的经济职能，不是要求政府直接参与经营活动，把自己变成市场的微观经济主体和实体，而是要求政府的功能主要定位在为市场主体提供服务和创造良好的发展环境，主要运用经济手段和法律手段管理经济，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。具体来说，乡镇政府要依法监督企业经营者的经营活动；为企业发展创造出一个良好的经济、社会、文化环境；积极培育与引导各类行业协会的发展，将一些专业经济管理的职能从政府中剥离出去，实现行业的自律发展；积极培育农村合作组织和中介组织,着力提高农村经济组织化、市场化、集约化水平等等。实践证明，乡镇政府只有转变职能，着力建设“有限型”、“社会管理型”“法治型”、“间接管理型”、“廉洁责任型”乡镇政府，理顺农民、企业的产权关系并使产权明朗化和人格化，并自觉扮演公共管理和服务角色，农民和企业才能有更大的发展空间，政府也才能从日益增长的社会资源中汲取财政收入，增强自己的统筹协调和服务能力。
 
 
参考文献:
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作者单位：黑龙江省依安县依龙镇人民政府