——以湖北省荆门市新贺泵站为例
摘 要：新贺泵站的变迁史启示我们，能否有效整合分散农户、克服搭便车难题，是乡村水利体制顺利运转的关键。尽管组织模式能够将水利体制与基层治理紧密结合、克服搭便车难题，但在人民公社走向终结、原有治理体制解体的情况下，组织模式已经无法继续维系下去。在农户个体数量众多且呈高度分散状态、农民分化程度日益加剧的状况下，水利供给的市场化和合作化都因为缺少相配套的制度体系和技术手段而无法对分散农户进行整合以克服搭便车难题。为走出当前农田水利困境，既需要强化国家及其基层代理人在水利供给中的组织者角色，使水利体制嵌入进乡村治理之中，又要求优化和重构农田水利的社会基础，加强农村社会核心价值观建设，培育具有权利义务平衡观念的、适应社会主义新农村建设和现代国家建构需求的新型农民。
关键词：农田水利；组织模式；市场模式；合作模式
1980年代以来，中国农村水利启动了以市场化为取向的改革，总体思路是“简政放权、放开搞活”。历经30年改革之后，农田水利困境日渐凸显，近几年来频繁发生的“两灾”更加使得农田水利体制和水利建设问题成为学界乃至整个社会关注的焦点。本文以湖北省荆门市新贺泵站的历史变迁与现状为叙述对象，展现分田到户以来泵站所经历的几个主要阶段及其所遵循的管理模式，解读泵站陷入困境的内在逻辑。
新贺泵站坐落在湖北荆门市沙洋县新贺村，位于黄荡湖北岸，距离国家大（二）型电力网灌站——大碑湾泵站不远。新贺泵站于1975年底开始动工修建，历经9个月密集施工完成主体工程，并于1976年6月开始投入运营。泵站有一条深3米、长2800米的引水河跟汉江相连，它的水源就来自汉江。泵站提水扬程达28米，配备有两台电机，功率都是280千瓦，每秒钟提水量为1.6立方米。泵站结构涵盖渠道、泵房、前池、消力池、进水闸和引河等六个部分。渠道分为主渠和支渠两部分，其中，主渠长度为480米，支渠由原漳河渠道三干渠一支干二分干改建而成。引河长度为2.8千米，河底高程35.5米，堤坝高程41米，底宽5米，堤面宽2米。泵站设计灌溉面积是1.4万亩，基本覆盖了附近的新贺村、贺集村、吕集村和季桥村等四个村的农田用水。
一、组织模式：集体时代的泵站管理
新贺泵站的性质属于国营泵站。在泵站建成的最初几年，它主要划归当时的荆门县（1983年改为荆门市）水利局进行管辖。当时，泵站并没有设置专门管理人员，而是由泵站所在灌区内各个村庄农民兼职管理，管理人员由县水利局最后确定。管理人员除了可以在其所属生产队按照同等劳动力记工分、并参加生产队分红之外，还可以享受官桥人民公社给他们额外发放的每人每月6块钱补贴。
从泵站建成到人民公社解体之前，泵站运营遵行着组织模式，亦即依靠当时健全且强有力的组织网络来维系泵站的运转。首先，在泵站管理方面，管理人员的推荐、工资待遇与当时的社队组织体制紧密结合在一起，主要由社队组织负责。
其次，在用水方面，泵站灌区用水秩序依赖于基层社队组织进行统筹安排。由于水利既具有公共品性质，同时又有一定程度和范围的排他性，某一部分人用水的时候，就会妨碍另一部分人群用水。当灌区内的各利益主体在用水上发生矛盾纠纷时，就需要有更高层次的机构来进行协调，新贺泵站正是通过基层社队组织解决了这一问题。当时，官桥人民公社设置有专门管理用水的水利员，水利员代表公社协调安排各生产大队用水。同时，在每个生产大队内部，各个生产小队的用水顺序又可以通过该大队分管水利工作的副大队长进行统一调度。如此，灌区内四个大队及各个生产小队之间的用水秩序能够得到相对合理安排。
再次，在水费收取方面，水费收取工作由基层社队组织统一核收。虽然当时各大队、生产小队也需要以粮食等形式按田亩上交水费，但它都是以生产队为单位进行统一核算，由每个生产队负责收取本队社员水费，再逐级往上缴纳。
由上可见，人民公社时期，农田用水是典型的以集体为单位供给的公共品性质。这样，既可有效解决用水秩序问题，又可以成功地避免水费大量拖欠。党和国家强大的组织动员能力和健全的基层治理体制不仅为众多水利设施的兴建提供了组织保障，而且给这些水利设施的高效运转提供了组织基础。可以说，新贺泵站之所以能够顺利运行，在很大程度上得益于它嵌入进了基层治理体制之中，使得泵站管理运营与当时的农村基层治理体制紧密结合在一起，得到来自体制的强有力支撑，不至于陷入无组织困境。当然，随着人民公社体制的解体，原来支撑组织化水利模式的政治体制环境已经不复存在，所以，组织模式也随之走向终结。
二、市场模式：改革时期的泵站运营
1976年新贺泵站修建成功后，周边的新贺村、贺集村、吕集村和季桥村的灌溉用水问题得到了较好解决，此后很长一段时期内当地农业生产不再遭受旱灾威胁。时至1981年底，当地拉开了以分田到户为标志的农村改革帷幕。借着这股改革的东风，新贺泵站的管理和运营变革问题也逐渐被提上议事日程。改革的总体趋势是将泵站逐步推向市场，使之日益脱嵌于乡村基层治理体制。在这一脱嵌的过程中，新贺泵站的运转逐渐陷入困境。
（一）步入困境：分田到户至税费改革之前的新贺泵站
1.泵站运营模式日益市场化
早在1980年代，山东莱芜率先实施水利体制改革，将水利站的人、财、物下放给乡镇管理，名曰“简政放权”。随后，水利部在全国开始推广“莱芜经验”。在这次改革浪潮中，新贺泵站也于1986年从当时的荆门县下放给沙洋区管理。至1995年，泵站再次下放给了高阳镇水利站。这次改革产生了两方面效应，一方面，可以减轻县级财政负担，使他们能够腾出资源和精力抓好重点水利工程建设，同时还有利于各水利设施放开搞活，获得更为充分的经营自主权；另一方面，它所产生的弊端也很明显，在泵站归口管理级别不断下降的情况下，其所能获得的财政资源也日益减少。这种情况在1990年代后期乡镇企业纷纷破产倒闭、乡镇财政捉襟见肘的背景下表现得更为严重，许多泵站由于无法得到充足资源支持而陷入运转困境。
在从政府获得资源日益减少的情况下，泵站不得不自寻出路，而水利管理体制市场化改革恰好在有意无意中迎合了这一需求。1985年，国务院办公厅颁发了《关于改革水利工程管理体制和开展综合经营问题的报告》的文件，按照这一文件规定，全国许多水利管理单位被租赁、承包、拍卖，或者定性为企业，统统推向了市场。随着改革步伐的推进，新贺泵站内部也引入了企业化经营模式，实行自负盈亏，由泵站根据抽水量向用水的村组收取水费，收费标准由湖北省物价局确定。由此，新贺泵站逐渐变成一个完全的市场主体，泵站的维修费、电费、工作人员工资等等，都由泵站通过卖水解决。此时，泵站最初的国营性质已经被改变，它一步步被推向市场，成为自寻生路的企业化单位。
2.水费拖欠问题日渐严重
伴随着市场化改革步伐的推进，泵站成为自负盈亏的单位，从政府获得财政资源的难度越来越大，甚至无法获得财政支持。为了维持泵站的运转，它必须按照比之前水价更高的标准向村民收取水费。于是，我们看到，自改革以后，泵站的水价开始大幅度上扬。见下表：
从表1可知，1982年以前，新贺泵站的水价一直都维持在23元/小时水平上，而自1985年以后，水价突然猛涨至52.2元/小时，比之前翻了一番多。1993年，水价进一步上涨到109元/小时，至1996年再涨到219.8元/小时的高峰。水价的大幅度上扬超出了农民的意愿和承受能力，大大加重了农民负担。不过，尽管如此，在此后的十几年里，水费的上交一般都不存在太大的问题，村组干部能够按时将水费收齐交到泵站。时至1998年，水费的收取制度由随征代扣制度转变为“户买户结”，村干部必须挨家挨户去收取水费。村干部一般以共同生产费的名义去收水费，此时，他们就有可能乘机以收水费名义搭车收取其它费用，从而导致共同生产费年年攀升，到最后最高达到亩均100多元。一些村民认为村干部乱收费，从而开始拒交或者拖欠，因此产生了越来越多的尾欠，水费收取难度也逐年加大。由于村里要应付各项检查达标任务，或者填补农业税费的窟窿，村干部很可能将这些收上来的水费拿来垫付窟窿，从而拖欠了泵站的水费。从道理上说，村里拖欠泵站水费，泵站作为一个自负盈亏的市场主体，有充足的理由不给村里抽水，但是，由于农业生产是一件事关民生的大事，当天旱需水时，农民要求乡村干部解决用水问题，为保持社会稳定和安定民心，高阳镇政府也会介入，“命令”泵站抽水。迫于政治压力，泵站不得不给农民抽水。因为村里即使不交钱泵站也必须抽水，村组干部便更加有了拖欠泵站水费的冲动，形成恶性循环，导致村里欠泵站的债务日益沉重。到最后，贺集村和新贺村欠泵站水费总额竟然攀升到20多万元。
3.用水秩序愈发混乱
分田到户之后，农田水利灌溉不再以村组为单位进行，而是以农户为基本需求单位。不过，在统分结合的双层经营制度下面，虽然农业生产实行单干，但由于村组集体的存在，乡村干部对农户仍然有较大的支配权，农户用水必须交纳水费，即使有少量农户拖欠水费的现象，村组干部也将其作为债务入账。所以，分田到户之后，农户用水是以村组集体为单位进行统筹的，水利供给仍然具有较强的公共品性质。
不过，分田到户也带来了一些新问题，主要是各个村组之间无法再像以前那样进行有机协调诸如偷水、漏水之类的问题。在人民公社时期，放水是以生产队为单位进行，偷水、漏水问题可以在生产队和大队之间统筹解决。比如，每次抽水时，水流必须经过新贺村（大队），新贺村可以“近水楼台先得月”，它即使不抽水也可以利用漏水来满足灌溉用水需求。与此相对照，季桥村和吕集村距离泵站较远，中途可能有水流损失，这时候，官桥公社可以按照实际用水受益情况来在各个大队之间确定水费征收额度。另如，新贺村四队距离泵站较近，能够通过获得泵站抽水的漏水来解决很大一部分农田的用水问题，而新贺村七队距离泵站较远，需要抽水的时间更长，此时，村里也可以进行统筹，在全村范围内平衡水费负担。
但分田到户之后，分散的农户都有了用水的需求，也因此容易产生搭便车的冲动。由于各个村组的田块距离泵站远近不一，且有的农户放水时需要经过他人的田块，此时，有农户为了用水便在其他村组放水时暗中偷水。而由于沿途偷水的农户数量非常多，加大了村组干部进行管理的难度。于是，对于那些距离泵站较远的村组而言，如何防止别人偷水便成为一个难题。比如，处于泵站主渠道末端的吕集村，每次放水时都要派出大批劳动力到水渠沿途守水，整晚都要熬夜在渠道边上巡逻，常常是一连守几天几夜。守水时还常常跟偷水者发生纠纷，打架事件屡见不鲜。即使这样，大家也无法有效杜绝偷水行为。村民们说，“你人一走，别人马上又扛着铁锹来把口子一扒，根本没法守。渠道都是土渠，扒起来也不需要怎么用力”。距离泵站较远的新贺村七组、季桥村也面临着同样的问题。至今，每当回忆起那时守水的情景，村民们都感叹放水的艰难。由于无法有效制止偷水行为，每次抽水时到达季桥、贺集、吕集的实际水量越来越小。这些村的村民因为出了钱而放不到水，便越来越不满。
上述问题不仅导致泵站自身经营越来越困难，而且使得农户无法顺利获得灌溉用水。于是，灌区内越来越多的农户与泵站脱离了关系（可见表2）。截止到2001年，新贺泵站的灌溉面积已经缩小到不足5000亩。由于泵站经营困难，职工工资待遇难以兑现，最后仅剩站长1人在维护泵站，其余5名职工都先后放了“长假”。
综上所述，农村改革以来，在国家主流改革思路的引导下，新贺泵站渐渐走上了市场化改革的道路。在改革的过程中，泵站日渐脱嵌于乡村基层治理体制，自身运转日益艰难。究其根本原因，在于水利管理体制改革背离了水利的原初性质，使得水利体制的运转无法得到农村基层治理体制的强有力支撑。一方面，市场化改革之下自主经营、自负盈亏的机制使得水利设施运营成本大大提高，水价一路上扬，大大超出了用水农户的承受限度；另一方面，随着泵站逐渐脱嵌于基层治理体制，水费征收、用水秩序协调以及农户搭便车行为渐渐成为一个难以克服的难题，而这些恰恰是泵站维持运转的基础性条件。由于这些难题无法解决，最后导致作为大水利的新贺泵站日渐远离人们的生产生活，越来越多的农民选择了退出新贺泵站的用水队伍，泵站渐渐被人们所抛弃。
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